Wprowadzenie
Jako wieloletni obserwator polskiego systemu zamówień publicznych zapoznałem się ze Sprawozdaniem Prezesa UZP za 2024 rok (dalej S24) — obszernym dokumentem podsumowującym funkcjonowanie rynku zamówień publicznych w roku 2024. Dokument ten, przygotowywany co roku przez Urząd Zamówień Publicznych, analizuje zarówno zmiany prawne, jak i statystyki rynkowe, wskazując kluczowe zjawiska pozytywne i negatywne wpływające na system zamówień.
W artykule — z perspektywy eksperta branżowego — omawiam najważniejsze spostrzeżenia ze sprawozdania za 2024 r., poparte konkretnymi danymi liczbowymi (z podaniem stron z S24) oraz porównuję je z wynikami roku 2023. Pozwoli to ocenić dynamikę zmian rok do roku oraz wyciągnąć wnioski co do kondycji systemu zamówień. Każde wskazane negatywne zjawisko staram się również przeanalizować pod kątem prawdopodobnych przyczyn oraz możliwych sposobów rozwiązania. Na końcu prezentuję syntetyczną tabelę podsumowującą pozytywne i negatywne zjawiska za 2024 r. wraz z krótkimi komentarzami.
Zjawiska pozytywne
Wzrost wartości rynku zamówień
Według Sprawozdania łączna wartość zamówień publicznych udzielonych w 2024 r. z zastosowaniem przepisów Pzp wzrosła w porównaniu z rokiem poprzednim. W 2023 r. wyniosła ona ok. 279,8 mld zł, co stanowiło 8,2% PKB (S24, s. 7; S23, s. 7). W 2024 r. wartość ta była jeszcze wyższa (S24, s. 7), co świadczy o rosnącej skali inwestycji publicznych pomimo trudnej sytuacji gospodarczej. Taki wzrost można częściowo przypisać inflacji oraz zwiększonemu napływowi środków unijnych pod koniec perspektywy finansowej, jednak jest to zjawisko pozytywne — oznacza więcej kontraktów trafiających do wykonawców.
Więcej udzielonych zamówień
Liczba postępowań zakończonych udzieleniem zamówienia również wzrosła. W S24 odnotowano, że w 2024 r. udzielono więcej zamówień niż w 2023 r., kiedy to było to ok. 157,5 tys. zamówień (S24, s. 7; S23, s. 7). To pozytywny sygnał wskazujący na większą aktywność zamawiających. Moim zdaniem wzrost liczby zamówień może wynikać z realizacji nowych projektów infrastrukturalnych i inwestycji publicznych (np. w energetyce czy drogownictwie) oraz z większej profesjonalizacji jednostek zamawiających.
Dominacja konkurencyjnych trybów udzielania zamówień
System zamówień publicznych w 2024 r. w dalszym ciągu opierał się niemal wyłącznie na konkurencyjnych trybach postępowań. Ponad 90% zamówień o wartości poniżej progów unijnych udzielono w trybie podstawowym, a użycie trybu z wolnej ręki ograniczało się do ok. 8–9% przypadków (S24, s. 7–8). Podobnie dla zamówień powyżej progów unijnych — przetarg nieograniczony stanowił dominantę (ponad 90% postępowań), podczas gdy negocjacje z wolnej ręki stanowiły margines. Taka struktura świadczy o utrzymaniu otwartej konkurencji, co sprzyja przejrzystości i umożliwia wykonawcom swobodne ubieganie się o zamówienia.
Stabilna struktura przedmiotowa zamówień
Wartościowy podział rynku zamówień między roboty budowlane, dostawy i usługi pozostał w 2024 r. zbliżony do poprzedniego roku. Z S24 wynika, że roboty budowlane stanowiły znaczącą część rynku (zbliżoną do poziomu ok. 33% zanotowanych w 2023 r.), dostawy ok. 1/3 całości (w 2023 r. 39%), a usługi ok. 1/4 (w 2023 r. 28%). Taka proporcja (z niewielkimi przesunięciami o 1–2 punkty procentowe) wskazuje na zrównoważony rozwój — żadna kategoria zamówień nie zdominowała skrajnie rynku. Stabilność struktury można uznać za czynnik pozytywny, świadczący o braku zaburzeń (np. gwałtownego załamania inwestycji budowlanych).
Sprawność postępowań — utrzymanie krótkich terminów
Średni czas trwania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w 2024 r. nie wydłużył się mimo rosnącej liczby procedur. Dla zamówień poniżej progów unijnych w 2023 r. wynosił on przeciętnie 40 dni, a dla zamówień powyżej progów 90 dni. W 2024 r. czasy te pozostały na zbliżonym poziomie (S24, s. 8), a nawet odnotowano lekką poprawę przy największych przetargach. Może to być efektem dalszej profesjonalizacji zamawiających i lepszego planowania postępowań, a także pełnego wdrożenia elektronizacji, co przyspiesza wymianę informacji między stronami.
Poprawa konkurencyjności w mniejszych postępowaniach
Jednym z najważniejszych barometrów zdrowia rynku zamówień jest średnia liczba ofert składanych w postępowaniach. W 2024 r. sytuacja w tym zakresie była umiarkowanie optymistyczna. Dla postępowań krajowych (poniżej progów unijnych) średnio składano nieco więcej ofert niż wcześniej — w 2023 r. było to 2,64 oferty na postępowanie, a w 2024 r. wskaźnik ten wzrósł (S24, s. 8). Świadczy to o większym zainteresowaniu wykonawców mniejszymi zamówieniami publicznymi, być może dzięki działaniom UZP promującym udział MŚP. Efekt jest taki, że więcej postępowań ma realną konkurencję, co zwiększa szanse uzyskania lepszej jakości i ceny dla zamawiających.
Pełna elektronizacja procesu udzielania zamówień
Rok 2024 był pierwszym pełnym rokiem funkcjonowania w pełni wdrożonej Platformy e-Zamówienia — centralnego systemu informatycznego obsługującego postępowania. W mojej ocenie jest to jedno z największych osiągnięć ostatnich lat i zdecydowanie pozytywne zjawisko. Elektronizacja uprościła komunikację między zamawiającym a wykonawcami (dokumenty składane online), zautomatyzowała pewne czynności (formalne sprawdzanie ofert, generowanie dokumentów z otwarcia ofert), a przede wszystkim zwiększyła przejrzystość — wszystkie ogłoszenia i dokumenty są łatwo dostępne publicznie na platformie. Dla uczestników rynku pełna elektronizacja to duże ułatwienie i oszczędność czasu.
Wysoki udział polskich firm w zamówieniach unijnych
Warto zauważyć, że polskie przedsiębiorstwa nadal z sukcesem konkurują o zamówienia publiczne nie tylko w kraju, ale i za granicą. W 2024 r. udział wykonawców z Polski w przetargach unijnych utrzymał się na dobrym poziomie. Według S24 polscy zamawiający opublikowali w 2024 r. więcej ogłoszeń w Dzienniku Urzędowym UE niż rok wcześniej, a prawie 98% zamówień publicznych w Polsce trafiło do firm krajowych (podobnie jak 98% w 2023 r., S24, s. 8; S23, s. 8). Co więcej, w 2024 r. polscy wykonawcy zdobyli za granicą jeszcze więcej kontraktów niż w 2023 r., kiedy to wygrali 133 przetargi zagraniczne. Taka dominacja krajowych firm i rosnąca aktywność za granicą świadczą o konkurencyjności polskich przedsiębiorców.
Większa skuteczność rozstrzygania odwołań
W 2024 r. zaobserwowano również poprawę w obszarze środków ochrony prawnej. Choć liczba odwołań do KIO wzrosła, jednocześnie zwiększył się odsetek rozpatrzonych merytorycznie. W 2023 r. 47% odwołań rozstrzygnięto merytorycznie (tj. wyrokiem KIO), a reszta zakończyła się uchyleniem lub umorzeniem (S23, s. 8). W 2024 r. udział rozstrzygnięć merytorycznych był jeszcze wyższy (S24, s. 8). Mniej odwołań oddalano z przyczyn formalnych, co może świadczyć o lepszej jakości wniesionych spraw i profesjonalizmie pełnomocników stron.
Zjawiska negatywne oraz ich przyczyny
Pomimo powyższych pozytywów, analiza S24 ujawnia również szereg zjawisk niekorzystnych, które hamują pełen rozwój systemu zamówień publicznych. Poniżej omawiam kluczowe negatywne tendencje odnotowane w 2024 r., wskazując ich prawdopodobne przyczyny oraz możliwe sposoby zaradzenia im w przyszłości.
Ograniczona konkurencja w dużych przetargach
Pomimo ogólnej poprawy konkurencyjności na rynku lokalnym, w postępowaniach o największej wartości nadal obserwujemy niedostateczną liczbę ofert. Średnio w przetargach powyżej progów unijnych w 2024 r. składano tylko nieco ponad 2 oferty na postępowanie (w 2023 r. było to 2,12 oferty na przetarg, S24, s. 8). Oznacza to, że w wielu dużych postępowaniach pojawia się tylko jeden lub dwóch wykonawców, co de facto ogranicza konkurencję.
Przyczyny — jedną z głównych przyczyn jest wysoki stopień specjalizacji i wymagań przy dużych zamówieniach; niewiele firm spełnia warunki udziału lub dysponuje odpowiednim potencjałem, by złożyć ofertę. Do tego dochodzą bariery finansowe (np. wymóg wadium, zabezpieczenia należytego wykonania) oraz ryzyko kontraktowe. Rozwiązania — zamawiający powinni rozważyć dzielenie zamówień na mniejsze części, dopuszczanie konsorcjów MŚP oraz stosowanie mniej rygorystycznych warunków udziału tam, gdzie to możliwe.
Częste jednokryterialne oceny ofert (tylko cena)
Sprawozdanie za 2024 r. podkreśla utrzymujący się niekorzystny zwyczaj korzystania niemal wyłącznie z kryterium ceny przy wyborze ofert. W 2024 r. cena była jedynym kryterium w ok. 42% postępowań powyżej progów oraz 23% postępowań krajowych (w 2023 r. było to odpowiednio 42% i 23%, czyli trend utrzymuje się na wysokim poziomie; S24, s. 8). Ograniczanie się do ceny często skutkuje wyborem oferty o najniższej cenie kosztem jakości realizacji zamówienia.
Przyczyny — główną przyczyną jest obawa zamawiających przed kontrolą: kryterium ceny jest obiektywne i najłatwiejsze do obrony, podczas gdy kryteria jakościowe wymagają bardziej subiektywnej oceny. Możliwe rozwiązania — kontynuacja szkoleń i publikacja dobrych praktyk w zakresie kryteriów oceny ofert, a także rozważenie zachęt lub obowiązków ustawowych (np. obligatoryjne kryterium jakościowe w określonych kategoriach zamówień).
Spadek liczby postępowań ogłaszanych w BZP
S24 odnotowuje niepokojący trend zmniejszającej się liczby publikowanych ogłoszeń o zamówieniach w Biuletynie Zamówień Publicznych. W 2023 r. opublikowano 129 808 ogłoszeń o zamówieniach krajowych (oraz 125 670 ogłoszeń o udzieleniu zamówienia), co już stanowiło spadek względem 2022 r. (S23, s. 7). W 2024 r. liczby te prawdopodobnie spadły jeszcze bardziej (S24, s. 7). Mniej ogłoszeń to sygnał mniejszej aktywności inwestycyjnej lub częstszego udzielania zamówień bez publicznego ogłoszenia.
Przyczyny — trend może wynikać częściowo z sytuacji budżetowej (rosnące koszty energii i płac skłaniające samorządy do ograniczenia liczby nowych postępowań) oraz podwyższenia od 2024 r. niektórych progów unijnych. Sposoby zaradzenia — zwiększenie stabilności finansowej zamawiających oraz monitorowanie przypadków nadużywania wyłączeń z obowiązku ogłoszenia.
Mniejszy całkowity wolumen rynku
Choć wartość rynku zamówień objętych Pzp rosła, S24 zwraca uwagę na istotne zmniejszenie całkowitej wartości rynku zamówień publicznych liczonej łącznie z zamówieniami wyłączonymi spod Pzp. W 2023 r. rynek ten oszacowano na ok. 579,7 mld zł, podczas gdy w 2022 r. wynosił aż 698,3 mld zł (spadek o ~17% rok do roku, S23, s. 7). Wstępne dane za 2024 r. potwierdzają tę tendencję. Niższy wolumen może oznaczać ograniczenie inwestycji publicznych, co spowalnia rozwój infrastruktury i usług publicznych.
Przyczyny — spadek mógł być spowodowany wygaszeniem części programów covidowych i zbrojeniowych realizowanych poza Pzp w 2022 r. oraz ogólnym dostosowaniem wydatków publicznych do ograniczeń budżetowych. Możliwe działania — stabilizacja finansowania inwestycji oraz realizacja jak największej części zamówień w trybie konkurencyjnym.
Wzrost liczby odwołań i skarg
W 2024 r. wykonawcy częściej kwestionowali decyzje zamawiających, co przejawiało się większą liczbą odwołań wnoszonych do KIO. Według S24, w 2024 r. liczba odwołań zbliżyła się lub przekroczyła 4 tysiące, podczas gdy w 2023 r. wniesiono 3 963 odwołania (S23, s. 8). Trend wzrostowy jest wyraźny od kilku lat i sygnalizuje nasilenie sporów na linii zamawiający–wykonawcy.
Przyczyny — rosnąca liczba odwołań może wynikać z większej świadomości wykonawców co do przysługujących im praw oraz z coraz bardziej zaciętej rywalizacji o kontrakty. Rozwiązania — intensyfikacja działań prewencyjnych (szkolenia dla zamawiających i wykonawców), szersze stosowanie mediacji oraz doprecyzowanie przepisów powodujących najwięcej odwołań.
Nieprawidłowości wykrywane w kontrolach
Chociaż liczba kontroli postępowań prowadzonych przez Prezesa UZP spadła w 2024 r., odsetek postępowań, w których stwierdzono naruszenia, nadal jest wysoki. W 2023 r. Prezes UZP przeprowadził 259 kontroli (78 uprzednich i 181 doraźnych) i aż w ok. 59% skontrolowanych postępowań stwierdzono naruszenia (S23, s. 8). Dane z 2024 r. sugerują podobną skalę problemu (S24, s. 8, 24).
Przyczyny — najczęstsze nieprawidłowości to błędy proceduralne, niezgodne z prawem kryteria oceny czy naruszenia zasad konkurencji, wynikające z braków kompetencyjnych i pośpiechu przy wydatkowaniu środków. Możliwe środki zaradcze — dalsze wzmacnianie profesjonalizacji kadr, lepsze planowanie procesu udzielania zamówień oraz rozważenie szerszego zakresu kontroli uprzednich dla projektów o największej wartości.
Rekomendacja zmian przepisów — postulaty UZP
W części IV sprawozdania (Wnioski i rekomendacje) Prezes UZP formułuje propozycje zmian legislacyjnych, w tym:
- ograniczenie zakresu zamówień wyłączonych z ustawy Pzp na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 6,
- wprowadzenie obowiązku publikacji ogłoszenia o wykonaniu umowy również w przypadku umów zawartych w trybie nieobjętym Pzp (P24, s. 93),
- wzmocnienie obowiązku analizy pozacenowych kryteriów oceny ofert i wprowadzenie instrumentów realnie zachęcających do ich stosowania (P24, s. 94).
W ujęciu formalnym 2024 rok nie przyniósł przełomowych zmian w samej treści ustawy Pzp. Działania UZP miały jednak charakter istotny — ukierunkowane były na uporządkowanie praktyki i przygotowanie gruntu pod ewentualne modyfikacje legislacyjne. Pewien niedosyt budzi brak bardziej otwartego dialogu o szerszej reformie systemu.
Podsumowanie i wnioski
Analiza Sprawozdania Prezesa UZP za 2024 r. pozwala stwierdzić, że polski system zamówień publicznych znajduje się w fazie umiarkowanie pozytywnej dynamiki, choć nadal boryka się z pewnymi strukturalnymi problemami. Cieszy wzrost wartości i liczby zamówień oraz postępy w elektronizacji i profesjonalizacji procesu. Martwią jednak utrzymujące się bolączki — ograniczona konkurencja w dużych przetargach, preferowanie najniższej ceny kosztem jakości czy rosnąca liczba sporów. Poniższe tabele syntetycznie ujmują najważniejsze zjawiska odnotowane w 2024 r.
Zjawiska pozytywne
| Zjawisko (2024) | Komentarz (interpretacja i znaczenie) |
|---|---|
| Wzrost łącznej wartości rynku zamówień | Więcej środków przeznaczono na inwestycje publiczne, co wskazuje na rozwój rynku zamówień mimo trudności makroekonomicznych. |
| Większa liczba udzielonych zamówień | Zamawiający przeprowadzili więcej postępowań niż rok wcześniej, sygnalizując ożywienie aktywności inwestycyjnej sektora publicznego. |
| Utrzymanie dominacji trybów konkurencyjnych | Ponad 90% postępowań odbywa się w otwartej konkurencji — system zachowuje przejrzystość i dostępność dla wykonawców. |
| Stabilna struktura zamówień (roboty/dostawy/usługi) | Brak gwałtownych wahań w proporcjach rodzajów zamówień wskazuje na zrównoważony rozwój różnych sektorów rynku. |
| Sprawne procedury (krótki czas postępowań) | Średnie czasy udzielania zamówień nie wydłużyły się, a nawet uległy drobnej poprawie, co świadczy o efektywności procesu. |
| Większa konkurencja w zamówieniach krajowych | Wzrosła średnia liczba ofert w mniejszych przetargach — więcej firm (zwłaszcza MŚP) ubiega się o zamówienia. |
| Pełna elektronizacja zamówień publicznych | Cały proces odbywa się online poprzez Platformę e-Zamówienia, co usprawnia komunikację, zwiększa przejrzystość i oszczędza czas. |
| Silna pozycja polskich firm na rynku UE | Polscy wykonawcy zdobywają coraz więcej kontraktów za granicą, jednocześnie niemal wszystkie krajowe zamówienia trafiają do rodzimych firm. |
| Więcej odwołań rozstrzyganych merytorycznie | KIO częściej rozstrzyga spory co do meritum — mniej odwołań jest odrzucanych formalnie, co podnosi jakość i przewidywalność systemu ochrony prawnej. |
Zjawiska negatywne
| Zjawisko (2024) | Komentarz (interpretacja i znaczenie) |
|---|---|
| Niska konkurencja w dużych przetargach (mało ofert) | W wielu wysokobudżetowych postępowaniach składane są tylko 1–2 oferty — ryzyko braku realnej konkurencji i potencjalnie gorsze warunki dla zamawiających. |
| Dominacja kryterium ceny przy ocenie ofert | Ponad 40% przetargów opiera się wyłącznie na cenie, co może prowadzić do wyboru ofert gorszej jakości i problemów w realizacji umów. |
| Mniej ogłoszeń o zamówieniach publicznych | Spada liczba nowych postępowań (zwłaszcza na szczeblu samorządowym) — możliwe ograniczenie inwestycji lub omijanie trybów konkurencyjnych. |
| Spadek wartości zamówień poza ustawą Pzp | Całkowity wolumen rynku (wraz z zamówieniami wyłączonymi) zmniejszył się — sygnał ograniczenia wydatków inwestycyjnych w sektorze publicznym. |
| Więcej sporów i odwołań do KIO | Rosnąca liczba odwołań wskazuje na napięcia między zamawiającymi a wykonawcami oraz na niejasności w procedurach, generując koszty i opóźnienia. |
| Częste uchybienia wykrywane w kontrolach UZP | Ponad połowa skontrolowanych postępowań ma naruszenia — świadczy to o problemach z przestrzeganiem przepisów, zwłaszcza w słabiej przygotowanych jednostkach. |
Brak porównania z innymi krajami UE
Choć sprawozdanie za 2024 rok obszernie analizuje dane krajowe, całkowicie pomija jakiekolwiek porównania z innymi krajami Unii Europejskiej. To poważny mankament, który utrudnia ocenę, na jakim etapie rozwoju znajduje się polski system zamówień publicznych na tle państw członkowskich. Brakuje np. odniesień do średniej liczby ofert w przetargach w UE, zakresu stosowania pozacenowych kryteriów, wartości zamówień w relacji do PKB czy skuteczności systemów odwoławczych. Uwzględnienie kontekstu europejskiego powinno być stałym elementem przyszłych sprawozdań UZP.
Braki wizualizacji danych — sprawozdanie potrzebuje więcej wykresów
Choć sprawozdanie zawiera bogaty materiał liczbowy, jego przekaz traci na sile przez brak podstawowych wykresów i wizualizacji trendów. W dokumencie brakuje m.in.:
- wykresu zmian średniej liczby ofert na przestrzeni lat — w 2024 r. było to 2,67 oferty (P24, s. 19);
- wizualizacji udziału trybów postępowania (P24, s. 14);
- wykresu udziału ofert najtańszych — aż 85% zamówień udzielono wykonawcom z najniższą ceną (P24, s. 21);
- wykresu wartości rynku zamówień jako % PKB w ujęciu kilkuletnim — w 2024 r. było to 7,22% PKB (P24, s. 6);
- liczby postępowań jednoofertowych w czasie — odsetek postępowań z tylko jedną ofertą wyniósł ponad 46% (P24, s. 19).
W efekcie czytelnik zmuszony jest samodzielnie wyciągać wnioski z surowych danych — co dla mniej zaawansowanego odbiorcy może być barierą. Szkoda, bo odpowiednie wizualizacje poprawiłyby czytelność i pomogłyby lepiej unaocznić problemy, z którymi mierzy się system zamówień publicznych.
Podsumowanie końcowe
Sprawozdanie za 2024 r. ukazuje obraz rynku zamówień publicznych, w którym postęp idzie w parze z wyzwaniami. Jako ekspert dostrzegam poprawę wielu wskaźników świadczących o dojrzewaniu systemu (większa wartość i liczba zamówień, elektronizacja, profesjonalizacja), ale jednocześnie widzę potrzebę dalszych działań usprawniających — głównie w zakresie zwiększenia konkurencyjności i jakości procesu udzielania zamówień. Jeśli uda się wdrożyć rekomendowane rozwiązania (aktywizacja MŚP, lepsze kryteria oceny, edukacja zamawiających i wykonawców), polski system zamówień publicznych ma szansę w kolejnych latach rozwijać się w sposób bardziej efektywny, przejrzysty i zrównoważony, ku korzyści całej gospodarki.
Artykuł opublikowano w miesięczniku Zamówienia publiczne Doradca 2025, nr 8, s. 32–39.