Uwagi do projektu Sprawozdania Prezes UZP

Projekt jest wartościowy faktograficznie, ale w obecnym kształcie wymaga korekty kluczowej tezy o konkurencyjności oraz odbudowania warstwy zawierającej wnioski i rekomendacje.

Michał Rogalski

OGÓLNA OCENA PROJEKTU

Po zapoznaniu się z projektem Sprawozdania oraz porównaniem go ze sprawozdaniami za lata 2022–2024 oceniam, że dokument jest rzetelny w warstwie opisowej i statystycznej, jednak słabszy od poprzedników w warstwie analitycznej, syntetycznej i decyzyjnej.

Najważniejszym problemem jest rozbieżność między pozytywną tezą o poprawie konkurencyjności, a danymi przedstawionymi w projekcie dla segmentu unijnego. Rozbieżność ta osłabia wiarygodność całej oceny systemu i może stać się głównym punktem krytyki dokumentu.

Za istotny brak uważam również rezygnację z odrębnego rozdziału „Wnioski i rekomendacje”, obecnego we wszystkich trzech poprzednich sprawozdaniach, oraz ze „Streszczenia”. Rozproszenie wniosków po podsekcjach ogranicza użyteczność dokumentu dla decydentów. Dostrzegam ponadto usunięcie, bez wyjaśnienia, kilku sekcji danych obecnych w latach poprzednich: o podmiotach zagranicznych na polskim rynku, o zmianach postanowień zawartych umów oraz odrębnej części instytucjonalnej poświęconej Krajowej Izbie Odwoławczej.

Brakuje także systemowego ujęcia cyberbezpieczeństwa – temat potraktowano „wydarzeniowo”, bez omówienia wpływu dyrektywy NIS 2 i nowelizacji ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa na zamawiających oraz bez danych o bezpieczeństwie samej Platformy e-Zamówienia.

Za poważny brak uważam incydentalne potraktowanie problematyki sztucznej inteligencji. Temat pojawia się w projekcie wyłącznie w relacjach z wydarzeń, natomiast rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1689 w sprawie sztucznej inteligencji[1] nie zostało w dokumencie odnotowane w ogóle – nawet w załącznikowym wykazie aktów prawa UE, w którym ujęto dyrektywę NIS 2 i akt o cyberodporności – mimo że pierwsze terminy jego stosowania przypadały na rok sprawozdawczy (zakazy niedopuszczalnych praktyk od 2 lutego 2025 r., obowiązki dotyczące modeli AI ogólnego przeznaczenia od 2 sierpnia 2025 r.), a od 2 sierpnia 2026 r. obowiązki dotyczące systemów wysokiego ryzyka obejmą bezpośrednio podmioty publiczne stosujące takie systemy.

Oczekiwałbym od sprawozdania co najmniej zasygnalizowania konsekwencji tej regulacji dla zamawiających, refleksji nad zamawianiem systemów sztucznej inteligencji oraz nad wykorzystywaniem narzędzi AI przez uczestników postępowań, w tym przy sporządzaniu ofert i pism w postępowaniach odwoławczych.

Jednocześnie odnotowuję zmiany pozytywne: nowe sekcje o zgłoszeniach sygnalistów i polskim przewodnictwie w Radzie UE, znacząco rozbudowaną część edukacyjną wraz z Akademią Zakupów Publicznych i cyklem konferencji o cyberbezpieczeństwie, czytelną infografikę otwierającą dokument oraz informacje o pracach nad nową architekturą danych o zamówieniach we współpracy z Komisją Europejską i OECD. Kierunek tych zmian zasługuje na aprobatę, nie powinien jednak następować kosztem warstwy analitycznej.

Doceniam eksperyment UZP i KIO badający zdolność modeli językowych do zdania egzaminu na członka KIO – to wartościowa i pionierska inicjatywa, której wyniki powinny jednak zostać w sprawozdaniu omówione, a nie jedynie wzmiankowane przy okazji relacji z konferencji.

W dalszej części uwag skoncentruję się na ocenie konkurencyjności postępowań, gdyż uważam ją za jeden z najważniejszych wskaźników funkcjonowania całego systemu zamówień publicznych, bowiem od realnej presji konkurencyjnej zależy zarówno efektywność wydatkowania środków publicznych, jak i wiarygodność pozostałych ocen formułowanych w sprawozdaniu.

Uwagi opieram na zestawieniu warstwy ocennej projektu z jego własną warstwą danych (wprowadzenie do podrozdziału I.2, sekcje I.2.1, I.2.4 i I.2.5 oraz przypisy nr 6–8).

UWAGI DOTYCZĄCE OCENY KONKURENCYJNOŚCI

Uwaga 1

Teza o poprawie konkurencyjności jest sprzeczna z danymi

projektu w segmencie unijnym (uwaga zasadnicza)

Miejsce w projekcie: akapit trzeci wprowadzenia do podrozdziału I.2 „Funkcjonowanie rynku” (fragment rozpoczynający się od słów „Z punktu widzenia konkurencyjności rynku 2025 r. przyniósł poprawę wskaźników…”) oraz – konsekwentnie – wstęp Prezesa UZP.

Projekt formułuje ocenę, że rok 2025 „przyniósł poprawę wskaźników liczby składanych ofert, zarówno w zamówieniach krajowych, jak i unijnych”, a „wyraźnie wzrósł odsetek postępowań, w których złożono więcej niż jedną ofertę”. Stwierdzam, że uwzględniając przedstawione w projekcie dane - teza ta jest prawdziwa wyłącznie dla segmentu podprogowego i pozostaje w sprzeczności z danymi przedstawionymi w sekcji I.2.4 dla zamówień o wartości równej lub przekraczającej progi unijne. W tym segmencie średnia liczba ofert nie uległa poprawie (2,47 – „podobnie w 2024 r.”), a odsetek postępowań z więcej niż jedną ofertą spadł z 51% do ponad 46%, co oznacza wzrost odsetka postępowań z jedną ofertą do 53,6% – a więc pogorszenie, nie poprawę.

Pogorszenie objęło dostawy (spadek z 48% do 43%) i usługi (z 62% do 58%); poprawę odnotowano wyłącznie w robotach budowlanych (z 85% do 90%). Także w segmencie podprogowym określenie „wyraźnie wzrósł” uważam za nieadekwatne do skali zmiany (z 64% do ok. 66%, tj. o ok. 2 punkty procentowe). Analogicznej korekty wymaga wstęp Prezesa UZP, w którym wśród pozytywnych zjawisk wymieniono „wzrost konkurencyjności postępowań” bez zastrzeżenia, że dotyczy on tylko rynku krajowego.

Proponuję, aby ocena wskazywała, że poprawa wskaźników ofertowych nastąpiła w zamówieniach poniżej progów unijnych, natomiast w zamówieniach o wartości równej lub przekraczającej progi unijne odnotowano wzrost odsetka postępowań z jedną ofertą do poziomu przekraczającego połowę postępowań, co stanowi sygnał osłabienia konkurencji w segmencie o największej wartości i wymaga monitorowania.

Uwaga 2

Agregowanie nieporównywalnych miar w jeden wskaźnik

Miejsce w projekcie: sekcja I.2.4, akapit pierwszy wraz z Rys. 16 oraz przypisy nr 6 i 7.

Wskaźnik „średnia liczba ofert ogółem – 2,92” łączy dwie miary o odmiennej metodyce: dane podprogowe pochodzą z ogłoszeń o wyniku postępowania w BZP i są liczone odrębnie dla każdej części zamówienia (przypis nr 6), natomiast dane powyżej progów pochodzą z rocznych sprawozdań zamawiających i są liczone na postępowanie, bez względu na podział na części (przypis nr 7).

Uśrednianie tak zdefiniowanych wielkości w jedną liczbę uważam za metodologicznie wadliwe: jednostka obserwacji jest różna, a podział na części systematycznie zawyża liczbę obserwacji o niskiej liczbie ofert w segmencie podprogowym, ponieważ konkurencja w pojedynczej części jest z natury węższa niż w całym postępowaniu.

Projekt nie wskazuje ponadto, czy wartość 2,92 jest średnią ważoną liczbą postępowań w obu segmentach. Rekomenduję albo rezygnację ze wskaźnika łącznego (Rys. 16), albo opatrzenie go wyraźnym zastrzeżeniem metodologicznym i informacją o sposobie ważenia; docelowo – ujednolicenie jednostki obserwacji w obu segmentach.

Uwaga 3

Wskaźniki mierzą konkurencyjność nominalną, a nie efektywną

Miejsce w projekcie: sekcja I.2.4 (akapity o odrzuceniach ofert w obu segmentach), z powiązaniem z sekcją I.2.5.

Zwracam uwagę, że ocena konkurencyjności oparta jest wyłącznie na liczbie ofert złożonych. Tymczasem z danych projektu wynika, że odsetek postępowań podprogowych, w których odrzucano oferty, wzrósł z 23% do ok. 29%, a średnia liczba ofert odrzucanych – do 1,80 (w robotach budowlanych 2,22). Oznacza to, że konkurencja efektywna – mierzona liczbą ofert niepodlegających odrzuceniu, spośród których zamawiający rzeczywiście wybiera – jest istotnie niższa od nominalnej i prawdopodobnie rosła wolniej, niż sugeruje wskaźnik ofert złożonych, albo wręcz malała.

Proponuję prezentowanie obok siebie obu wskaźników (oferty złożone i oferty ważne na postępowanie lub część); dopiero ich zestawienie pozwala ocenić, czy wzrost liczby ofert przekłada się na realną presję konkurencyjną, czy jedynie na wzrost liczby ofert wadliwych.

Uwaga 4

Pominięcie postępowań bezofertowych (błąd selekcji próby)

Miejsce w projekcie: sekcja I.2.4 w powiązaniu z sekcją I.2.5 „Unieważnienia postępowań”.

Statystyka średniej liczby ofert obejmuje – z natury źródła danych – postępowania zakończone wynikiem, pomija natomiast postępowania unieważnione z powodu braku ofert lub wniosków (art. 255 pkt 1 Pzp). Z sekcji I.2.5 wynika, że przesłanka ta była najczęstszą podstawą unieważnień w dostawach (ok. 40%) i usługach (ok. 38%), przy ogólnym wzroście odsetka unieważnień do ok. 28%. Postępowanie, w którym nie złożono żadnej oferty, jest najskrajniejszym przejawem braku konkurencji – jego wyłączenie z rachunku średniej liczby ofert powoduje systematyczne zawyżanie wskaźników.

Uważam, że ocena konkurencyjności w I.2.4 powinna zostać uzupełniona o wskaźnik odsetka postępowań (części) bezofertowych oraz o wyraźne powiązanie interpretacyjne z danymi o unieważnieniach z art. 255 pkt 1 i pkt 3 Pzp.

Równoczesny wzrost unieważnień z powodu braku ofert i z powodu cen przewyższających budżet zamawiającego (ponad 52% w robotach budowlanych) składa się na obraz rynku istotnie mniej optymistyczny, niż wynika z warstwy ocennej projektu.

Uwaga 5

Asymetria prezentacji danych (Tab. 5 i Tab. 6)

Miejsce w projekcie: sekcja I.2.4, Tab. 6.

Dla segmentu podprogowego projekt prezentuje pełny rozkład liczby ofert (Tab. 5: 1, 2, 3, 4, 5 i nast.), natomiast dla segmentu unijnego – wyłącznie odsetek postępowań z jedną ofertą (Tab. 6), przy czym tytuł tabeli („Odsetek postępowań… z jedną złożoną ofertą”) nie odpowiada nagłówkowi kolumny („Liczba złożonych ofert”).

Asymetria ta uniemożliwia porównanie struktury konkurencji między segmentami i osłabia wartość analityczną sekcji – tym bardziej, że to właśnie segment unijny wykazuje pogorszenie. Rekomenduję ujednolicenie: pełny rozkład liczby ofert w obu segmentach, w układzie porównawczym rok do roku.

Uwaga 6

Brak odniesienia do unijnego wskaźnika single bidding

Miejsce w projekcie: sekcja I.2.4 (nowy akapit końcowy) lub sekcja I.2.7 „Udział polskich przedsiębiorców w rynku europejskim”.

Odsetek postępowań z jedną ofertą (single bidding[2]) jest podstawowym wskaźnikiem konkurencyjności zamówień publicznych monitorowanym przez Komisję Europejską w ramach tablicy wyników jednolitego rynku i był wielokrotnie podnoszony wobec Polski jako obszar wymagający poprawy. Skoro własne dane projektu wskazują na poziom 53,6% w zamówieniach powyżej progów unijnych, sprawozdanie – jako oficjalny dokument oceny funkcjonowania systemu – powinno moim zdaniem umieścić ten wynik w kontekście europejskim i odnieść się do niego wprost, zamiast pozostawiać go bez komentarza w tabeli.

Pominięcie tego kontekstu w połączeniu z tezą o „poprawie konkurencyjności” naraża dokument na zarzut selektywności ocen.

Uwaga 7

Doprecyzowanie tezy o „dominacji trybów konkurencyjnych”

Miejsce w projekcie: akapit pierwszy wprowadzenia do podrozdziału I.2 oraz sekcja I.2.1.

Teza o „utrzymującej się dominacji trybów konkurencyjnych” jest poprawna w ujęciu liczby zamówień (ok. 94%), jednak w ujęciu wartościowym powyżej progów unijnych przetarg nieograniczony obejmuje 82% środków (spadek z 85% w 2024 r.) – co oznacza, że blisko jedna piąta wartości największych zamówień trafia do trybów mniej konkurencyjnych, a trend jest spadkowy.

Uważam, że ocena powinna prezentować obie perspektywy (ilościową i wartościową) oraz odnotować kierunek zmiany.

Sformułowanie o udzielaniu zamówień „w najbardziej konkurencyjnych trybach: trybie podstawowym” wymaga ponadto pewnego doprecyzowania – tryb podstawowy występuje bowiem w trzech wariantach (art. 275 pkt 1–3 Pzp) o różnym natężeniu elementu negocjacyjnego, a projekt nie podaje ich struktury.

Uwaga 8

Brak podsekcji wniosków i rekomendacji dla konkurencyjności

Miejsce w projekcie: koniec sekcji I.2.4 (nowa jednostka redakcyjna).

Projekt zawiera dedykowane podsekcje „Wnioski i rekomendacje” dla środków ochrony prawnej, zamówień zrównoważonych, kontroli i działalności edukacyjnej – nie zawiera ich natomiast dla konkurencyjności postępowań, mimo że jest to jeden z centralnych parametrów oceny systemu.

Rekomenduję dodanie podsekcji „Wnioski i rekomendacje w zakresie konkurencyjności postępowań” oraz zapisanie jej w formule działań wykonawczych: zmienić tezę o konkurencyjności, dodać wskaźnik postępowań z jedną ofertą i postępowań bezofertowych, uzupełnić rozkład liczby ofert w segmencie unijnym oraz powiązać diagnozę z obowiązkiem wskazywania elementów zwiększających konkurencyjność w analizie potrzeb i wymagań. Takie ujęcie zamykałoby narrację sprawozdania i przenosiło ocenę z poziomu opisu danych na poziom decyzji naprawczych.

PODSUMOWANIE

Najpoważniejszy problem ma charakter merytoryczny i strategiczny: warstwa ocenna projektu formułuje tezę o poprawie konkurencyjności „zarówno w zamówieniach krajowych, jak i unijnych”, której własne dane projektu nie potwierdzają, a w segmencie unijnym – wprost przeczą.

Korektę tej tezy uważam za warunek przyjęcia dokumentu bez ryzyka zasadniczej krytyki, ponieważ dotyczy ona jednego z najważniejszych mierników skuteczności systemu zamówień publicznych. Pozostałe uwagi należy potraktować jako trzy bloki działań o wysokim znaczeniu: uporządkowanie metodologii wskaźników, uzupełnienie obrazu konkurencji o oferty ważne i postępowania bezofertowe oraz przywrócenie syntetycznych wniosków i rekomendacji.

W konsekwencji dokument powinien zostać skorygowany tak, aby prowadził czytelnika nie tylko przez dane, ale także przez jasną diagnozę ryzyk i konkretne działania naprawcze.

Zastrzegam, że uwagi sformułowałem wyłącznie na podstawie danych zawartych w projekcie sprawozdania oraz sprawozdaniach za lata 2022–2024. Nie weryfikowałem danych źródłowych Biuletynu Zamówień Publicznych ani nieupublicznianych (dla czego) rocznych sprawozdań zamawiających, pomimo że przeprowadzane przeze mnie analizy przedstawiają dane często różniące się dość istotnie od prezentowanych w projekcie.

Uważam, że konieczne jest pewne „znormalizowanie” sprawozdania. Wszystkie wskaźniki powinny być przedstawiane osobno dla zamówień krajowych i europejskich, a także dla różnych rodzajów zamówień. Konieczne jest ich porównanie z danymi historycznymi.

Tam, gdzie dany wskaźnik posiada zbliżony odpowiednik europejski (Single bidder, Direct awards, Publication value by GDP, itd.) powinno być możliwe porównanie wskaźnika polskiego, jeśli nie z innymi krajami UE, to co najmniej ze średnią europejską. Sprawozdanie powinno zawierać co najmniej próbą wyjaśnienia „dziwnych” liczb, np. liczba ogłoszeń o konkursach (75) vs. liczba ogłoszeń o wyniku konkursu (529).

Dla każdego wskaźnika powinien być dokładnie opisany sposób jego wyliczenia, a stosowane algorytmy powinny być zgodne z metodologią stosowaną przez Komisję Europejską. Aktualna metodologia i dane dostępne są na stronie Komisji Europejskiej[3].

Tekst artykułu został opracowany przy współudziale narzędzi AI wykorzystanych do wyszukiwania i porządkowania informacji. Wszystkie konkluzje, interpretacje oraz dobór i poprawność odsyłaczy internetowych są wyłączną odpowiedzialnością autora. Korzystanie z AI jest tu oczywistym następstwem jego zaangażowania w promowanie sztucznej inteligencji w e‑administracji.

1. UNIA EUROPEJSKA. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1689 z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie ustanowienia zharmonizowanych przepisów dotyczących sztucznej inteligencji oraz zmiany niektórych aktów ustawodawczych Unii (Akt o sztucznej inteligencji). Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 2024/1689, 12.07.2024.

   Dostępne w Internecie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:32024R1689
   [dostęp: 14 sierpnia 2026 r.]. ↑

2. Logika wskaźnika jest prosta: im więcej ofert w postępowaniu, tym lepiej, ponieważ zamawiający ma większy wybór i może uzyskać lepszą relację jakości do ceny. Wysoki odsetek postępowań z jedną ofertą sygnalizuje natomiast problemy — nadmierną biurokrację, zbyt restrykcyjne warunki udziału, krótkie terminy, opis przedmiotu zamówienia „skrojony" pod konkretnego wykonawcę, a w skrajnych przypadkach ryzyko zmowy lub korupcji. Wskaźnik ten jest też powszechnie wykorzystywany w badaniach naukowych jako tzw. red flag — sygnał ostrzegawczy ryzyka korupcyjnego w zamówieniach. ↑

3. Single Market and Competitiveness Scoreboard: Access to public procurement.
   https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/business-framework-conditions/public-procurement_en
   [dostęp: 14 sierpnia 2026 r.]. ↑