Środki odwoławcze w zamówieniach publicznych w wybranych państwach UE oraz koszty odwołania — analiza porównawcza

Wstęp

Inspiracją do niniejszego artykułu było pojawienie się projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (nr w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów: UD409), opublikowany w czerwcu 2026 r. przez Urząd Zamówień Publicznych i skierowany do uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania.

Oznacza to, że wszystkie wskazane w tekście projektowane wysokości wpisów od odwołania (12 000–150 000 zł), projektowana zmiana opłaty od skargi na orzeczenie KIO (z trzykrotności na dwukrotność wpisu, z limitem 150 000 zł) oraz pozostałe rozwiązania oznaczone jako „projekt UD409" nie stanowią prawa obowiązującego, lecz propozycje legislacyjne, które mogą ulec zmianie w toku dalszych prac. Stan obowiązujący na dzień 17 lipca 2026 r. wyznaczają: ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 793), rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie wpisu od odwołania (Dz. U. poz. 2437) oraz art. 34 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1228).

Źródłami prawa krajowego przywołanymi w przypisach są wyłącznie akty udostępniane w systemie ISAP (isap.sejm.gov.pl), a prawa unijnego – w serwisie EUR-Lex (eur-lex.europa.eu). Ponieważ oba systemy nie obejmują prawa wewnętrznego innych państw członkowskich, akty niemieckie, francuskie, włoskie, hiszpańskie i niderlandzkie przywołano według oficjalnych, urzędowych serwisów publikacyjnych tych państw (Gesetze im Internet, Légifrance, Normattiva, BOE, Overheid.nl).

I. Podstawa prawna wspólna dla wszystkich państw członkowskich UE

Systemy środków ochrony prawnej we wszystkich państwach członkowskich UE są wyznaczone przez trzy akty prawa unijnego, dostępne na portalu EUR-Lex:

• Dyrektywa Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych.
• Dyrektywa Rady 92/13/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. (zamówienia sektorowe).
• Dyrektywa 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r., istotnie nowelizująca obie powyższe dyrektywy i wprowadzająca m.in. obowiązkowy okres zawieszenia (standstill) oraz sankcję nieskuteczności umów zawartych z naruszeniem prawa.

Dyrektywy te mają charakter harmonizacji minimalnej – nakładają na państwa członkowskie obowiązki w zakresie zapewnienia określonych rodzajów środków ochrony prawnej, pozostawiając im jednak swobodę kształtowania szczegółów proceduralnych, organów odwoławczych i kosztów. Sprawozdanie Komisji Europejskiej z 2017 r. (COM(2017) 28 final) wskazuje, że brak ujednoliconego systemu monitorowania skutkuje znaczącymi różnicami między państwami członkowskimi w zakresie czasu trwania postępowań, kosztów i dostępności środków ochrony.

Dyrektywa 89/665/EWG nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia co najmniej następujących środków:

• środków tymczasowych (zawieszenie postępowania),
• uchylenia niezgodnych z prawem decyzji zamawiającego,
• odszkodowania dla podmiotów poszkodowanych naruszeniem prawa,
• sankcji nieskuteczności umów zawartych z naruszeniem prawa (po nowelizacji z 2007 r.).

II. Przegląd systemów odwoławczych w wybranych państwach UE

1. Polska – Krajowa Izba Odwoławcza (KIO)

Podstawa prawna: ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 793), Dział IX, art. 505–590.

Organ I instancji: Krajowa Izba Odwoławcza – wyspecjalizowany quasi-sądowy organ odwoławczy, działający przy Prezesie UZP. Rozpoznaje odwołanie w terminie 15 dni od dnia jego doręczenia Prezesowi Izby (art. 544 ust. 1 Pzp).

Organ II instancji: Sąd Zamówień Publicznych – Sąd Okręgowy w Warszawie, XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy i Zamówień Publicznych (art. 580 Pzp). Skarga musi być wniesiona w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia KIO.

Terminy na wniesienie odwołania (art. 515 Pzp) – w przypadku informacji przekazanej przy użyciu środków komunikacji elektronicznej: 10 dni od przesłania informacji o czynności zamawiającego (postępowania o wartości równej lub przekraczającej progi UE), 5 dni (postępowania o wartości mniejszej niż progi UE); w przypadku przekazania informacji w sposób inny niż elektroniczny terminy wynoszą odpowiednio 15 i 10 dni.

Koszty odwołania – stan obecny (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r., Dz. U. poz. 2437):

Opłata od skargi do SZP: trzykrotność wpisu wniesionego od odwołania (art. 34 ust. 1 u.k.s.c.), przy czym projekt UD409 przewiduje zmianę na dwukrotność z limitem 150 000 zł.

Charakterystyczne cechy systemu polskiego:

• model quasi-sądowy z wyspecjalizowanym organem I instancji – jeden z najszybszych systemów w UE (ustawowy termin 15 dni),
• z chwilą wniesienia odwołania zamawiający nie może zawrzeć umowy do czasu ogłoszenia przez Izbę wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie odwoławcze (zakaz zawarcia umowy – art. 577 Pzp); samo postępowanie o udzielenie zamówienia nie ulega przy tym zawieszeniu,
• możliwość przystąpienia do postępowania odwoławczego przez innych wykonawców (art. 525 Pzp),
• stosunkowo niskie koszty wpisu w porównaniu z wartością zamówień – argument kluczowy w debacie nad projektem UD409.

2. Niemcy – izby zamówień publicznych (Vergabekammern) i wyższe sądy krajowe (Oberlandesgerichte)

Podstawa prawna: część 4 ustawy przeciwko ograniczeniom konkurencji – Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), w brzmieniu obwieszczenia z dnia 26 czerwca 2013 r. (BGBl. I S. 1750, 3245), z późn. zm., §§ 155–184; postępowanie przed izbą regulują §§ 160–170 GWB.

Organ I instancji: Vergabekammern – administracyjne izby zamówień publicznych (federalna: Vergabekammer des Bundes, oraz izby krajów związkowych: Vergabekammern der Länder). Termin rozpatrzenia: co do zasady 5 tygodni od wszczęcia postępowania (§ 167 ust. 1 GWB).

Organ II instancji: Vergabesenat – wyspecjalizowany wydział Oberlandesgericht (wyższego sądu krajowego) właściwy dla siedziby danej Vergabekammer. Środek zaskarżenia: sofortige Beschwerde (natychmiastowe zażalenie) – termin 2 tygodnie od doręczenia decyzji Vergabekammer (§ 172 ust. 1 GWB).

Koszty postępowania (§ 182 ust. 2 GWB):

Zasada: strona przegrywająca ponosi koszty postępowania oraz koszty zastępstwa procesowego strony wygrywającej (obliczane wg Rechtsanwaltsvergütungsgesetz). Dla sporu o wartości 200 000 EUR koszty sądowe I instancji wynoszą ok. 6 114 EUR.

Charakterystyczne cechy modelu niemieckiego:

• rolę organu I instancji pełni nie jeden centralny organ na wzór KIO, lecz sieć izb krajowych i izba federalna,
• system dostępny wyłącznie w postępowaniach o wartości równej lub przekraczającej progi unijne; poniżej – praktycznie wyłącznie droga sądów cywilnych (Zivilgerichte),
• wysokość opłaty uzależniona od nakładu pracy izby i wartości ekonomicznej sporu, a nie od stałej stawki.

3. Francja – référé précontractuel i référé contractuel

Podstawa prawna: art. L. 551-1 i nast. oraz art. L. 551-13 i nast. Code de justice administrative (CJA); art. R. 551-1 i nast. CJA; Code de la commande publique (CCP).

Organy orzekające:

Koszty: Francja stosuje model, w którym nie ma stałej opłaty od wniosku w postępowaniach référé précontractuel. Koszty postępowania są zasadniczo niskie po stronie publicznej, choć sądy mogą zasądzać koszty zastępstwa procesowego od strony przegrywającej. Zasadniczy koszt stanowią honoraria adwokackie, zróżnicowane rynkowo.

Charakterystyczne cechy modelu francuskiego:

• brak wyspecjalizowanego organu quasi-sądowego wzorem KIO czy TACRC – właściwość powszechnych sądów administracyjnych,
• référé précontractuel jest środkiem niezwykle szybkim i skutecznym: zamawiający jest automatycznie zobowiązany do wstrzymania podpisania umowy z chwilą wszczęcia postępowania,
• istnieje specyficzny środek Tarn-et-Garonne (od wyroku Rady Stanu z 4 kwietnia 2014 r., nr 358994), pozwalający podmiotom trzecim kwestionować ważność umów zawartych z naruszeniem prawa,
• brak scentralizowanego organu generuje pewną niejednolitość orzecznictwa między poszczególnymi sądami administracyjnymi.

4. Włochy – regionalne sądy administracyjne (TAR) i Rada Stanu

Podstawa prawna: art. 119–125 Codice del processo amministrativo (dekret ustawodawczy nr 104/2010); dekret ustawodawczy nr 36/2023 – kodeks zamówień publicznych (ze zm. dekretem nr 209/2024).

Organ I instancji: TAR – Tribunale Amministrativo Regionale właściwy terytorialnie. Termin wniesienia odwołania: 30 dni od powzięcia wiadomości o podstawach zaskarżenia.

Organ II instancji: Consiglio di Stato (Rada Stanu). Odwołanie musi być wniesione w terminie 30 dni od doręczenia wyroku TAR.

Koszty postępowania (contributo unificato – CU):

Honoraria pełnomocnika: w sprawach o średniej złożoności od 5 000 do 20 000 EUR, w zależności od stopnia technicznego skomplikowania i wartości zamówienia. Strona pozwana (zamawiający) nie ponosi opłaty sądowej CU.

Charakterystyczne cechy modelu włoskiego:

• sądownictwo administracyjne jako jedyna droga odwoławcza (brak wyspecjalizowanego organu quasi-sądowego),
• środek tymczasowy (misura cautelare monocratica) może być wydany przez przewodniczącego TAR w ciągu kilku godzin od złożenia wniosku w przypadkach skrajnej pilności,
• umowa zawarta z naruszeniem prawa może zostać uznana przez sąd za nieskuteczną (inefficace), co jest wyjątkowo silnym środkiem ochrony,
• w postępowaniach poniżej progów UE przy kryterium najniższej ceny stosowany jest mechanizm automatycznego wykluczania ofert rażąco niskich.

5. Hiszpania – TACRC i sądy administracyjne (jurisdicción contencioso-administrativa)

Podstawa prawna: art. 44–60 Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) – recurso especial en materia de contratación.

Organ I instancji: Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) – centralny administracyjny trybunał ds. zamówień publicznych przy Ministerstwie Skarbu, oraz regionalne odpowiedniki we wspólnotach autonomicznych. Termin rozpatrzenia: w praktyce ok. 2 miesiące od wniesienia odwołania.

Organ II instancji: sądy administracyjne (jurisdicción contencioso-administrativa).

Terminy na wniesienie odwołania: 15 dni roboczych od publikacji lub notyfikacji kwestionowanego aktu (art. 50 LCSP).

Koszty: postępowanie przed TACRC jest bezpłatne dla odwołujących. Potwierdzają to oficjalne strony TACRC oraz regionalnych trybunałów (np. TACP Wspólnoty Madrytu). Wyjątek: niektóre wspólnoty autonomiczne (np. Madryt) pobierają opłatę od zamawiających przekazujących akta, nie zaś od odwołujących.

Charakterystyczne cechy modelu hiszpańskiego:

• wniesienie recurso especial od czynności udzielenia zamówienia (adjudicación) skutkuje automatycznym zawieszeniem postępowania z mocy prawa do czasu rozstrzygnięcia (art. 53 LCSP); w odniesieniu do pozostałych czynności zawieszenie może zostać orzeczone na wniosek jako środek tymczasowy (art. 49 LCSP),
• bezpłatność procedury jest elementem świadomej polityki ustawodawczej promującej dostępność środków ochrony prawnej,
• TACRC może unieważnić czynności zamawiającego, nakazać cofnięcie postępowania do wcześniejszego etapu lub zasądzić odszkodowanie,
• jurysdykcja TACRC obejmuje wyłącznie zamówienia powyżej określonych progów ekonomicznych (art. 44 LCSP).

6. Holandia – model mieszany: Komisja Ekspertów Zamówień i sądy cywilne

Podstawa prawna: Aanbestedingswet 2012 (prawo zamówień publicznych z 2012 r.).

Organ pozasądowy: Commissie van Aanbestedingsexperts (CvA) – niezależna komisja ekspertów. Postępowanie: bezpłatne i oparte na mediacji; opinia komisji nie jest wiążąca.

Organ sądowy: sądy cywilne powszechne (civiele rechter) – w tym w trybie pilnym (kort geding, postępowanie o środek tymczasowy). Brak wyspecjalizowanych sądów zamówień publicznych.

Koszty przed sądem cywilnym: uzależnione od wartości sporu; stosuje się ogólne stawki opłat sądów powszechnych.

Charakterystyczne cechy modelu niderlandzkiego:

• system dwutorowy: etap komisji ekspertów (niewiążący, nieodpłatny) poprzedza ewentualny spór sądowy,
• silna kultura polubownego rozwiązywania sporów (ADR),
• obowiązek zgłoszenia zastrzeżeń zamawiającemu (Nota van Inlichtingen) jako warunek wstępny formalnego postępowania.

III. Zestawienie porównawcze

Poniższe zestawienie porównuje sześć analizowanych systemów pod kątem organu I instancji, czasu rozpatrzenia, kosztu wpisu, projektowanych zmian wynikających z UD409, efektu zawieszającego oraz organu II instancji.

IV. Wnioski dla polskiego systemu odwoławczego i projektu UD409

Z zestawienia porównawczego wynikają cztery istotne wnioski praktyczne.

1. Polska KIO jest – pod względem czasu rozpatrzenia – najszybszym wyspecjalizowanym organem odwoławczym w UE (ustawowy termin 15 dni; odpowiednik nie istnieje w żadnym innym analizowanym systemie). Jest to wartość systemowa, którą należy chronić przez reformę organizacyjną KIO, nie zaś przez ograniczanie dostępu do niej barierami finansowymi.

2. Projektowane w UD409 stawki wpisu (12 000–150 000 zł) plasują Polskę po stronie droższych systemów europejskich, zbliżając koszty odwołania do poziomu Niemiec (2 500–50 000 EUR), przy jednoczesnym braku bezpłatnej ścieżki wstępnej dostępnej w Niderlandach lub Hiszpanii.

3. Model hiszpański (TACRC: bezpłatny, z automatycznym efektem zawieszającym w odniesieniu do odwołań od udzielenia zamówienia, rozpatrywany w ok. 2 miesiące) stanowi wartościowy punkt odniesienia dla dyskusji o reformie polskiego systemu. Jego skuteczność w ograniczaniu pieniactwa przy jednoczesnym zachowaniu dostępności wynika nie z barier finansowych, lecz z rygorystycznych wymogów formalnych i proceduralnych.

4. Komisja Europejska w sprawozdaniu COM(2017) 28 zwraca uwagę na zalety systemów opartych na wyspecjalizowanych organach pierwszej instancji (takich jak KIO, TACRC czy Vergabekammern) – w szczególności w zakresie szybkości rozpatrywania spraw i fachowości orzekania. Jest to argument za utrzymaniem i wzmocnieniem modelu KIO, nie zaś za przenoszeniem sporów do sądów powszechnych lub administracyjnych.

Niniejsza analiza opiera się na zweryfikowanych źródłach: aktach prawa unijnego z EUR-Lex, polskich aktach prawnych z systemu ISAP oraz – w zakresie prawa wewnętrznego pozostałych państw – oficjalnych urzędowych serwisach publikacyjnych tych państw. Szczegółowe stawki kosztów i terminy mogą ulec zmianie. Przed podjęciem decyzji procesowej w konkretnym państwie UE rekomendowane jest skonsultowanie się z miejscowym prawnikiem specjalizującym się w prawie zamówień publicznych.

Przypisy końcowe

1. ¹Dyrektywa Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane. Dz. Urz. WE L 395 z 30.12.1989, s. 33, z późn. zm. EUR-Lex.
2. ²Dyrektywa Rady 92/13/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. koordynująca przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji. Dz. Urz. WE L 76 z 23.03.1992, s. 14, z późn. zm. EUR-Lex.
3. ³Dyrektywa 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniająca dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych. Dz. Urz. UE L 335 z 20.12.2007, s. 31. EUR-Lex.
4. ⁴Komisja Europejska, Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące skuteczności dyrektywy 89/665/EWG i dyrektywy 92/13/EWG, zmienionych dyrektywą 2007/66/WE, COM(2017) 28 final, 24.01.2017. EUR-Lex.
5. ⁵Art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 89/665/EWG, w brzmieniu nadanym dyrektywą 2007/66/WE; zob. także art. 2d–2f dyrektywy 89/665/EWG (nieskuteczność umowy, okres standstill).
6. ⁶Ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych. T.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 793 (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019). Dział IX „Środki ochrony prawnej", art. 505–590. ISAP.
7. ⁷Art. 544 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 793).
8. ⁸Art. 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 793).
9. ⁹Art. 515 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 793). Terminy 10 dni (powyżej progów UE) i 5 dni (poniżej progów UE) dotyczą informacji przekazanej przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; w przypadku przekazania informacji w inny sposób wynoszą odpowiednio 15 i 10 dni.
10. ¹⁰Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania. Dz. U. z 2020 r. poz. 2437, § 2. ISAP.
11. ¹¹Art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. T.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1228. ISAP.
12. ¹²Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (nr w wykazie prac legislacyjnych RM: UD409), opublikowany w czerwcu 2026 r. Rządowe Centrum Legislacji. Projekt znajduje się na etapie prac legislacyjnych i nie stanowi prawa obowiązującego.
13. ¹³Art. 577 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 793).
14. ¹⁴Art. 525 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 793).
15. ¹⁵Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Juni 2013 (BGBl. I S. 1750, 3245), z późn. zm., Teil 4, §§ 155–184; przepisy o postępowaniu przed izbą: §§ 160–170 GWB. Gesetze im Internet. Uwaga: ISAP i EUR-Lex nie udostępniają niemieckiego prawa krajowego; wskazano oficjalny federalny serwis publikacyjny.
16. ¹⁶§ 167 ust. 1 GWB (termin 5 tygodni); § 172 ust. 1 GWB (sofortige Beschwerde – 2 tygodnie); § 182 ust. 2 i 3 GWB (opłaty). Op. cit. przypis 15.
17. ¹⁷Code de justice administrative, art. L. 551-1 i nast. (référé précontractuel), art. L. 551-13 i nast. (référé contractuel), art. R. 551-1 i nast.; Code de la commande publique. Légifrance.
18. ¹⁸Conseil d'État, Assemblée, wyrok z dnia 4 kwietnia 2014 r., Département de Tarn-et-Garonne, nr 358994. Légifrance.
19. ¹⁹Codice del processo amministrativo – decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 119–125; Codice dei contratti pubblici – decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, z późn. zm. (w tym decreto legislativo 31 grudnia 2024, n. 209). Normattiva.
20. ²⁰Art. 13 comma 6-bis decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle spese di giustizia) – contributo unificato w sprawach zamówień publicznych. Normattiva.
21. ²¹Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, art. 44–60 (recurso especial en materia de contratación), w szczególności art. 49 (środki tymczasowe), art. 53 (automatyczne zawieszenie w przypadku odwołania od udzielenia zamówienia) oraz art. 50 (termin 15 dni roboczych). BOE.
22. ²²Aanbestedingswet 2012 (ustawa z dnia 1 listopada 2012 r. – prawo zamówień publicznych Niderlandów). Overheid.nl.

Artykuł opublikowano w serwisie internetowym LinkedIn i Facebook w dniu 17 lipca 2026 roku.