Rynek zamówień teleinformatycznych w 2018 roku

Głównym celem artykułu jest przedstawienie „twardych” danych rynkowych zilustrowanych m.in. w postaci diagramów. Autor pozwolił sobie jednak na pewne dygresje, które jego zdaniem, choć mogą być dyskusyjne, pozwolą na lepsze zrozumienie rynku teleinformatycznego.

Ożywienie rynku?

Liczba ogłoszeń o zamówieniu wyniosła w 2018 r. 10 811 i po spowolnieniu, które nastąpiło w 2016 r., systematycznie rośnie. Rok 2018 był kolejnym rokiem, w którym liczba ta wzrosła.

Należy zwrócić uwagę, że liczba ogłoszeń o zamówieniu nie odpowiada liczbie wszystkich wszczętych postępowań, gdyż nie obejmuje postępowań, których wszczęcie nie jest ogłaszane przez zamawiającego — tj. postępowań prowadzonych na podstawie art. 62 ust. 1 (negocjacje bez ogłoszenia), art. 67 ust. 1 (zamówienie z wolnej ręki) oraz art. 70 (zapytanie o cenę) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Pomimo tej niedokładności można z całą pewnością stwierdzić, że w analizowanym roku doszło do wyraźnego ożywienia rynku zamówień publicznych kierowanych do sektora ICT.

Udzielone zamówienia

Liczba ogłoszeń o udzielonych zamówieniach wyniosła w 2018 r. 10 242 — o 15,47% więcej niż w 2017 r., o 44,42% więcej niż w 2016 r. i o 5,05% więcej niż w 2015 r., poprzedzającym wyraźne spowolnienie rynku.

Liczba ogłoszeń o zamówieniach nie pokrywa się z liczbą faktycznie udzielonych w danym roku zamówień. Po pierwsze — w początkowych miesiącach roku ogłaszane są kontrakty zawarte jeszcze w roku minionym, a część kontraktów z końcówki roku ogłaszana jest w roku następnym. Biorąc pod uwagę art. 95 ust. 1 i 2 Pzp, przesunięcie to nie powinno przekroczyć 30 dni.

Po drugie — ogłoszenia o udzieleniu zamówienia powinny dotyczyć także postępowań w trybie negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki i zapytania o cenę. Po trzecie — w ramach jednego postępowania może dojść do zawarcia wielu kontraktów, o których zamawiający może, choć nie musi, powiadomić w odrębnych ogłoszeniach.

We wszystkich latach objętych analizą liczba ogłoszeń o udzieleniu zamówienia jest mniejsza od liczby ogłoszeń o zamówieniu. Można to tłumaczyć unieważnianiem znacznej części postępowań oraz tym, że zamawiający nie w pełni wywiązują się z obowiązków wynikających z art. 95 Pzp.

Najaktywniejszym zamawiającym, który udzielił największej liczby zamówień w 2018 r., był Uniwersytet Warszawski (296 zamówień). Kolejne miejsca: Miasto Stołeczne Warszawa (199), Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie (154) oraz Uniwersytet Jagielloński (138). Wysoka pozycja szkół wyższych — siedem uplasowało się w pierwszej dziesiątce — wynika z udzielania wielu niewielkich wartościowo zamówień, często na pojedyncze urządzenia. Potwierdzają to odległe miejsca tych zamawiających na liście wartościowej (Uniwersytet Warszawski — 98., ZUT w Szczecinie — 390.).

Wartość zawartych kontraktów

Wartość zawartych kontraktów, o których zamawiający powiadomili w 2018 r., wyniosła 11 849 mln zł. Wzrost wyniósł odpowiednio 73% w stosunku do 2017 r., 107,37% w stosunku do 2016 r. i 30,99% w stosunku do 2015 r.

O tak znacznym wzroście zadecydowało głównie jedno zamówienie udzielone przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. — kontrakt na kwotę 2 268 mln zł, stanowiący 19% wartości wszystkich kontraktów ogłoszonych w 2018 r. Uwzględniając inne zamówienia teleinformatyczne tego zamawiającego, udzielił on kontraktów na łączną kwotę 2 408 mln zł. Kolejne miejsca zajmują Zakład Ubezpieczeń Społecznych (1 036 mln zł), Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz Główny Inspektorat Transportu Drogowego (620 mln zł).

Konkurencyjność rynku

Dane dotyczące konkurencyjności są dalece mniej optymistyczne niż przedstawione wcześniej. Konkurencyjność mierzona liczbą ofert składanych w ramach jednego zadania wyniosła 2,19 oferty na zadanie i ponownie spadła — o 6,81% w stosunku do 2017 r., o 22,89% w stosunku do 2016 r. i o 18,59% w stosunku do 2015 r.

Konkurencyjność rynku obejmującego zamówienia o wartości równej lub przekraczającej progi europejskie jest wg danych iTexa jeszcze niższa — w branży ICT w 2018 r. wynosiła 2,03 oferty w ramach jednego zadania.

W analizowanym 2018 r. postępowania, w których wpłynęła wyłącznie jedna oferta, stanowiły 45,6% wszystkich postępowań. W zamówieniach krajowych odsetek ten wynosił 43%, natomiast w zamówieniach europejskich aż 51,5%.

Informacja ta stanowi kolejny powód do poważnego niepokoju — postępowania, w których wpływa wyłącznie jedna oferta, należy ocenić jako całkowicie pozbawione konkurencji.

Przyczyn niskiej konkurencyjności należy upatrywać w wielu czynnikach. Bez wątpienia nastąpiło obniżenie zainteresowania firm sektorem publicznym w wyniku wyraźnego spowolnienia — jeśli nie załamania rynku — z 2016 r. (spadek liczby wszczętych postępowań o blisko 30% w stosunku do 2015 r.). Wiele firm zlikwidowało lub ograniczyło działy odpowiedzialne za sprzedaż do sektora publicznego, a część zniknęła z rynku. Kolejnym czynnikiem są wymagania stawiane wykonawcom — zwłaszcza warunki udziału w postępowaniu z art. 25 ust. 1 pkt 1 Pzp, często na tyle rygorystyczne, że w sposób niezamierzony lub bez uzasadnienia dochodzi do wyeliminowania wszystkich potencjalnych wykonawców poza jednym.

Zdaniem autora właściwe wydaje się wzmożenie kontroli następczej zamówień udzielanych w postępowaniach z jedną ofertą — Prawo zamówień publicznych daje ku temu podstawę w art. 165 ust. 1 Pzp. Niska konkurencyjność powinna również zostać uwzględniona przy konstruowaniu nowego prawa zamówień publicznych.

Terminy składania ofert

Terminy składania ofert analizowane są osobno dla postępowań krajowych i europejskich — rozdzielenie to jest uzasadnione przepisami art. 43 ust. 1 i 2 Pzp. Przepisy określają wyłącznie terminy minimalne; zasadą jest natomiast obowiązek uwzględnienia czasu niezbędnego do przygotowania i złożenia oferty. Średnie terminy wzrosły — w zamówieniach krajowych do 10,68 dnia, a w europejskich do 36,68 dnia.

Tendencję tę należy uznać za właściwą — jest ona zapewne reakcją zamawiających na malejącą konkurencyjność. Niepokojące jest natomiast zbliżenie liczby dni na przygotowanie oferty w postępowaniach europejskich do minimum ustawowego. Biorąc pod uwagę ogromną złożoność tej grupy zamówień oraz udział konsorcjów wielopodmiotowych (również spoza UE), ustawowy termin 36 dni bywa niewystarczający.

Analizując setki postępowań, autor uważa, że zamawiający zdecydowanie nadużywają odpowiedzi typu „jak w SIWZ”. Odpowiedź taka jest, poza wyjątkami, nieuzasadniona i może stanowić podstawę do odwołania w związku z naruszeniem co najmniej postanowień art. 30 Pzp. Zamawiający, ustalając terminy, powinni w większym stopniu brać pod uwagę czas niezbędny na przygotowanie i złożenie ofert, w którym zmieści się również czas na sformułowanie pytań o wyjaśnienie treści SIWZ.

Dane źródłowe

Wszelkie dane stanowiące podstawę tego artykułu zaczerpnięte zostały z analiz dokonywanych przez firmę iTexa Sp. z o.o. Uwzględniane są informacje opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz w Biuletynie Zamówień Publicznych. W ustalaniu liczby ogłoszeń brane są pod uwagę wszystkie ogłoszenia zawierające komponent teleinformatyczny; w ustalaniu wartości kontraktów — wszystkie ogłoszenia o dostawach i usługach zawierających taki komponent. Roboty budowlane pominięto, aby nie zakłócać statystyki.

Wyniki obarczone są nieznacznym błędem wynikającym m.in. z tego, że niektórzy zamawiający:

• nie podają kwot, za które udzielili zamówienie (błędna interpretacja art. 95 ust. 7 Pzp lub zaniedbanie),
• nie ogłaszają informacji o unieważnieniu postępowania (skutek niejednoznaczności przepisów),
• nie publikują ogłoszeń o udzieleniu zamówień prowadzonych w trybach niewymagających ogłoszenia o zamówieniu.

Za zamówienia w dziedzinie teleinformatyki przyjęto zamówienia zawierające komponent oznaczony kodami CPV rozpoczynającymi się cyframi:

• 30144 — Maszyny w rodzaju maszyn liczących
• 302 — Urządzenia komputerowe
• 3225 — Telefony komórkowe
• 324 — Sieci
• 325 — Urządzenia i artykuły telekomunikacyjne
• 48 — Pakiety oprogramowania i systemy teleinformatyczne
• 516 — Usługi instalowania komputerów i urządzeń biurowych
• 642 — Usługi telekomunikacyjne
• 72 — Usługi w zakresie sieci komputerowej

Podsumowanie

Rok 2018 dla branży ICT był najlepszym rokiem co najmniej od 2015 r. Wzrosła wyraźnie liczba ogłaszanych postępowań o udzielenie zamówień publicznych oraz wartość zawartych kontraktów, o których zamawiający powiadomili w 2018 r.

Niestety liczba ofert składanych w ramach postępowań nie daje powodu do zadowolenia. Spada z roku na rok, co może świadczyć o malejącym zainteresowaniu zamówieniami publicznymi lub o zbyt rygorystycznym formułowaniu wymagań przez zamawiających. Konieczne wydaje się ustalenie, która z podanych przyczyn ma decydujący wpływ na coraz niższą konkurencyjność, a także podjęcie działań mających na celu powstrzymanie tego zjawiska. Istotną rolę może tu odegrać szerokie propagowanie dobrych praktyk, ale nie można wykluczyć potrzeby pewnych działań legislacyjnych.

Artykuł opublikowano w miesięczniku Zamówienia Publiczne Doradca 2019, nr 5, s. 24–29.