Rada Zamówień Publicznych

Rada Zamówień Publicznych (dalej także Rada) jest organem, którego funkcja jest w pewnym stopniu zbliżona do funkcji jakie pełnią rady i zespoły powoływane przez członków Rady Ministrów na podstawie art. 7 ust. 4 pkt 5 ustawy o Radzie Ministrów¹. Zasadniczą różnicą jest to, że zadania Rady Zamówień Publicznych, zasady powoływania i odwoływania jej członków są ustalone ustawą, natomiast w przypadku rad i zespołów powoływanych przez członków Rady Ministrów ustalenia tego dokonuje właściwy członek Rady Ministrów. Ponadto, członkowie Rady nie działają społecznie, gdyż są wynagradzani, zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 22 grudnia 2020 r.²

Skład Rady Zamówień Publicznych, wraz z notkami biograficznymi jej członków jest w pełni jawny i dostępny publicznie na stronach internetowych Urzędu Zamówień Publicznych³, co niestety z zupełnie niezrozumiałych przyczyn nie jest zasadą, gdy odpowiednia rada lub zespół powoływany jest przez członka Rady Ministrów.

Aspekty prawne

Obecne przepisy definiujące Radę Zamówień Publicznych oraz określające jej zadania i kompetencje zostały określone w rozdziale czwartym działu VIII ustawy – Prawo zamówień publicznych, a dokładniej w art. 500 – 504⁴. Rada Zamówień Publicznych po raz pierwszy znalazła się w polskim systemie prawnym w wyniku ogłoszenia w dniu 9 lutego 2004 r. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (pierwotne prawo zamówień publicznych - dalej: ppzp). Ustalono wówczas, że Rada jest organem doradczo-opiniodawczym Prezesa Urzędu (art. 157 ust. 1 ppzp).

Ustawa wprowadziła otwarty katalog zadań Rady (art. 157 ust. 2 ppzp), do których należało w szczególności:

• wyrażanie opinii w szczególnie istotnych sprawach systemu zamówień, przedstawionych jej przez Prezesa Urzędu;
• opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących zamówień;
• opiniowanie rocznych sprawozdań Prezesa Urzędu o funkcjonowaniu systemu zamówień;
• ustalanie zasad etyki zawodowej osób wykonujących określone w ustawie zadania w systemie zamówień.

W skład Rady mogło wchodzić od 10 do 15 członków (tak jest również obecnie) powoływanych przez Prezesa Rady Ministrów (teraz jest inaczej). Uprawnionymi do zgłaszania kandydatów (zgodnie z art. 158 ust. 2 ppzp) były w szczególności:

• kluby parlamentarne;
• ogólnokrajowe organizacje samorządu terytorialnego;
• ogólnokrajowe organizacje przedsiębiorców.

Katalog organizacji uprawnionych do zgłaszania kandydatów był wówczas katalogiem otwartym, co nie wykluczało zgłaszanie kandydatur także przez inne podmioty. Osoby, które mogły kandydować na członków Rady zgodnie z art. 158 ust. 3 ppzp musiały spełniać określone w ustawie wymagania:

• być obywatelami polskimi;
• korzystać z pełni praw publicznych;
• nie być karane za przestępstwo popełnione w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia, przestępstwo przekupstwa lub inne przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowych;
• posiadać wiedzę i autorytet dające rękojmię prawidłowej realizacji zadań Rady.

Prezes Rady Ministrów powoływał przewodniczącego Rady (art. 158 ust. 4 ppzp) spośród osób, które wcześniej do niej powołał. Rada wybierała wiceprzewodniczącego Rady ze swojego grona. Kadencja Rady upływała wraz z upływem kadencji prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Zatem powołanie nowej osoby na stanowisko prezesa Urzędu wiązało się z koniecznością powołania nowej Rady. Ustawa w art. 159 ust. 3 określała także przypadki, w których wcześniej powołany członek Rady mógł być odwołany z zajmowanej funkcji.

Zmiany w przepisach

Istotne zmiany dotyczącą Rady Zamówień Publiczny wprowadzono w wyniku kolejnych nowelizacji ustawy. Najistotniejszą zmianą była zmiana podmiotu uprawnionego do powoływania Rady - z Prezesa Rady Ministrów na ministra właściwego do spraw gospodarki. Wynikało to z nowego podporządkowania Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych ministrowi właściwemu do spraw gospodarki. Była to co najmniej dyskusyjna decyzja, w wyniku której organ kontrolowany decyduje o wyborze prezesa organu kontrolującego. Było tak wprawdzie również wcześniej, ale było to mniej rażące, gdyż podmiotem nadrzędnym prezesa Zamówień Publicznych był Prezes Rady Ministrów.

W nowym Prawie zamówień publicznych, nieznacznym zmianom w stosunku do pierwotnej regulacji uległ także przepis określający zadania Rady⁵. Obecnie do zadań Rady należy, jak poprzednio m.in. „opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących zamówień”, jednak wyłącznie tych, przedstawionych jej przez Prezesa Urzędu. Jednocześnie dodano „wykonywanie innych zadań zleconych przez Prezesa Urzędu”.

W uzasadnieniu przedstawionym w trakcie prac sejmowych nad obecnie obowiązującą ustawą stwierdzono: „Rada może mieć wpływ na funkcjonowanie i praktyczne zastosowanie przepisów o zamówieniach publicznych i upowszechnianie pożądanych zachowań wśród zamawiających. Problematyka prac Rady powinna koncentrować się na znaczących zagadnieniach i praktycznych trudnościach z jakimi muszą zmierzyć się zamawiający i wykonawcy. Rolą Rady nie jest analizowanie i rozwiązywanie indywidualnych spraw zamawiających i wykonawców. Opinie Rady nie mają wiążącego charakteru dla Prezesa Urzędu.”

Wraz z prowadzeniem nowego Prawa Zamówień publicznych zmieniono także zasady zgłaszania kandydatów na członków Rady. Obecnie kandydaci mogą być zgłaszani wyłącznie przez:

• Prezesa Urzędu;
• inne organy administracji rządowej;
• Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego;
• Radę Dialogu Społecznego.

Ustawodawca wyraźnie ograniczył udział w Radzie przedstawicieli wykonawców. Izby gospodarcze utraciły bowiem prawo do zgłaszania swoich kandydatur. W tej sytuacji, można jedynie liczyć na to, że prezes Urzędu zgłosi na członków Rady osoby reprezentujące interesy wykonawców. Nie musi on jednak tego uczynić.

Pewnemu zaostrzeniu uległy także wymagania stawiane kandydatom na członków Rady. Obecnie kandydat na członka Rady „nie może być skazanym prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe”, a nie jak dotychczas „nie być karanym za przestępstwo popełnione w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia, przestępstwo przekupstwa lub inne przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowych”.

Aktywność Rady na przestrzeni lat bywała różna. Ustawa nie określa bowiem kto jest uprawniony do zwoływania posiedzeń Rady, ani tym bardziej, jak często mają się one odbywać. Inicjatorem posiedzeń Rady byli dotychczas chyba zawsze, prezesi Urzędu Zamówień Publicznych. Zatem to od urzędującego prezesa UZP zależało kiedy i jak często obraduje Rada.

Obecnie funkcjonująca Rada Zamówień Publicznych

Rada Zamówień publicznych funkcjonująca w chwili pisania niniejszego artykułu powołana została przez ministra przedsiębiorczości i technologii w dniu 24 września 2019 r., a więc jeszcze na mocy poprzednio funkcjonujące ustawy. W skład rady powołano 15 członków (maksymalna liczba dopuszczona poprzednią i obecnie obowiązującą ustawą). Nominacje na członków Rady, jej przedstawiciele odebrali z rąk ówczesnej minister przedsiębiorczości i technologii Jadwigi Emilewicz.

Skład Rady Zamówień Publicznych (jak wskazano wcześniej) podany jest do publicznej wiadomości na stronach internetowych Urzędu Zamówień Publicznych.

Na pierwszym spotkaniu Rady w dniu 21 października 2019 r. podjęto uchwałę w sprawie regulaminu Rady Zamówień Publicznych. W dniu 24 lutego 2021 r., a zatem już po wejściu w życie nowej ustawy, prezes Urzędu Zamówień Publicznych (zgodnie z nabytymi nową ustawą uprawnieniami) wydał zarządzenie⁶ w sprawie określenia regulaminu pracy Rady Zamówień Publicznych. Treść regulaminu pozostała w pełni zgodna z treścią dokumentu przyjętego wcześniej przez Radę.

Regulamin określa tryb pracy Rady Zamówień Publicznych obejmujący w szczególności sposób zwoływania posiedzeń, odbywania obrad oraz podejmowania uchwał przez Radę. Regulamin zobowiązuje członków Rady do osobistego udziału w jej posiedzeniach.

Prace obecnej Rady Zamówień Publicznych

Rada obecnej kadencji na przestrzeni ponad dwóch lat funkcjonowania odbyła kilkanaście posiedzeń, z których część, ze względu na pandemię odbyła się w formie zdalnej. Już na samym początku swojej działalności, w listopadzie 2019 r. Rada ze swojego grona wyłoniła trzy zespoły robocze:

• Zespół ds. efektywności, który skupia się m.in. na zagadnieniach takich jak efektywność ekonomiczna zamówień, polityka zakupowa, analiza potrzeb i wymagań, wstępne konsultacje rynkowe, ochrona uczciwej konkurencji na rynku wewnętrznym oraz innymi mającymi znaczenie dla zapewnienia efektywności zamówień publicznych;
• Zespół ds. kontroli, który zajmuje się problemami związanymi z przeprowadzaniem kontroli zamówień publicznych, a także kwestiami związanymi z rozstrzyganiem sporów przez Sądami Powszechnymi oraz Prokuratorią Generalną RP;
• Zespół ds. dobrych praktyk, zajmujący się zagadnieniami takimi jak wzorcowe dokumenty stosowane w zamówieniach publicznych oraz dobre praktyki dotyczące m.in. nowych uregulowań dotyczących kontraktów, klauzul abuzywnych i waloryzacyjnych, zmian treści umów.

Rada w obecnej kadencji opiniowała szereg aktów prawnych, a w tym projekt ustawy o zmianie ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo zamówień publicznych. Uchwały podejmowane przez Radę dotyczyły także przyjęcia projektów rozporządzeń wykonawczych do poprzednio oraz obecnie obowiązujących ustaw - Prawo zamówień publicznych.

Rada w czerwcu 2020 r. oraz w maju 2021 r. podjęła uchwały w sprawie przyjęcia Sprawozdania Prezesa UZP o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych.

Bez wątpienia wartościowym dokumentem opracowanym i zatwierdzonym przez Radę są „Wskazówki dotyczące sporządzania analizy potrzeb i wymagań"⁷.

Nowa ustawa – Prawo zamówień publicznych przywiązuje bowiem znaczną wagę do realizacji zasady efektywności ekonomicznej, określonej w art. 17 ust. 1 Pzp. Jednym z kluczowych zadań służących zrealizowaniu tej zasady jest sporządzenie analizy potrzeb i wymagań, o której stanowi art. 83 Pzp.

Doceniając wagę analizy potrzeb i wymagań oraz to, że jest ona zupełnie nowym dokumentem, którego sporządzanie stało się obowiązkowe, w ramach Rady powołany został zespół, którego zadaniem było stworzenie odpowiednich wskazówek dla zamawiających publicznych. Materiał został opracowany w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Zamówień Publicznych przez Panią Ewę Wiktorowską, Pana dra hab. Pawła Nowickiego oraz Pana Jana Stylińskiego i przyjęty jednomyślnie uchwałą przez Radę Zamówień Publicznych. Treść dokumentu oraz jego streszczenie udostępnione zostały na stronach internetowych Urzędu Zamówień Publicznych⁸.

Podsumowanie

Na przestrzeni ponad 18 lat funkcjonowania Rady Zamówień publicznych dotyczące jej przepisy ulegały zmianom. Wzmocniono przepisy dotyczące roli prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Zmiana ta wydaje się zrozumiała, gdyż prezes powinien mieć istotny wpływ na funkcjonowanie jego organu doradczego. Tym niemniej wydaje się, że wprowadzenie wielu innych zmian wynikło bardziej z potrzeby wprowadzenia „jakiejś zmiany”, niż z przyczyn wikłających z wcześniejszych doświadczeń.

W związku z tym że przepisy dość „luźno” regulują zadania Rady, a także nie określają częstotliwości jej posiedzeń – stopień wykorzystania kompetencji Rady zależy w zasadniczym stopniu od prezesa UZP. W nowej ustawie ograniczono liczbę podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatur na członków Rady, co zdaje się nie mieć uzasadnienia, gdyż i tak o ostatecznym składzie Rady decyduje obecnie minister ds. rozwoju, pracy i technologii. Rada w obecnej, jak i poprzedniej kadencji, wykazuje znaczną aktywność, co należy uznać za zjawisko pozytywne, w pełni uzasadniające istnienie tego organu.