Polityka Zakupowa Państwa na lata 2026–2029: ambitna strategia czy dokument pełen prawnych pułapek?

I. Wprowadzenie

Polityka Zakupowa Państwa na lata 2026–2029 (dalej: „Polityka"), przyjęta uchwałą nr 101 Rady Ministrów z dnia 31 marca 2026 r. i opublikowana w Monitorze Polskim pod poz. 413, jest już drugą edycją tego dokumentu strategicznego, wprowadzonego do polskiego porządku prawnego przez art. 21 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (dalej: „ustawa PZP"). Samo istnienie takiego dokumentu należy ocenić pozytywnie: w państwach o dojrzałych systemach zamówień publicznych od lat uznaje się, że zamówienia publiczne są nie tylko narzędziem sprawnego wydatkowania środków, lecz także instrumentem polityki gospodarczej, społecznej i innowacyjnej państwa.

Polityka stawia zamówieniom publicznym cele ambitne i wielowymiarowe. Zamówienia mają służyć budowaniu potencjału polskiej gospodarki, wzmacnianiu odporności państwa na zagrożenia geopolityczne, profesjonalizacji kadr zamawiających, a także realizacji celów środowiskowych i społecznych. Niniejszy artykuł stanowi próbę krytycznej analizy tego dokumentu – z jednej strony dostrzegając jego walory i innowacyjność, z drugiej wskazując na obszary budzące poważne wątpliwości prawne, metodologiczne i praktyczne.

II. Walory Polityki i jej wpływ na praktykę zamówień publicznych

1. Strategiczne podejście do zamówień publicznych

Podstawową zaletą Polityki jest samo jej istnienie i konsekwencja w rozwijaniu założeń poprzedniej edycji. Dokument potwierdza i pogłębia przełom myślowy zapoczątkowany przez Politykę na lata 2022–2025: zamówienia publiczne przestają być postrzegane wyłącznie jako procedura, której prawidłowe przeprowadzenie jest celem samym w sobie, a stają się narzędziem realizacji szerszych celów państwa. To zmiana paradygmatu, której wdrożenie w codziennej praktyce zamawiających będzie procesem długotrwałym, ale nieodzownym.

2. Test MŚP – narzędzie ważne i praktyczne

Jednym z najbardziej wartościowych elementów Polityki jest sformalizowanie i rozbudowanie koncepcji Testu MŚP. To praktyczne narzędzie, zawierające listę kontrolną pytań dla zamawiających na każdym etapie postępowania, odpowiada na realny problem rynku: małe i średnie przedsiębiorstwa stanowią 99,8% ogółu przedsiębiorstw w Polsce, a ich udział w rynku zamówień publicznych – zwłaszcza w porównaniu do innych państw UE – pozostaje nieadekwatnie niski. Szczególnie cennym elementem Testu jest jego etap dotyczący warunków kontraktowych i finansowych, który wprost pyta zamawiającego m.in. o stosowanie krótkich terminów płatności (14 dni), zaliczek i płatności częściowych. Są to kwestie bezpośrednio przekładające się na bezpieczeństwo finansowe wykonawców i realne szanse ich udziału w rynku.

3. Cyberbezpieczeństwo i odporność państwa w zamówieniach publicznych

Polityka jako pierwsza w Polsce w sposób systemowy wprowadza zagadnienia cyberbezpieczeństwa i ochrony infrastruktury krytycznej do głównego nurtu myślenia o zamówieniach publicznych. Dedykowanie cyberbezpieczeństwu odrębnego celu działania w ramach Priorytetu II jest działaniem słusznym i nadrabiającym wyraźne zaległości. Zamawiający, którzy dotychczas traktowali wymagania cyberbezpieczeństwa jako element techniczny opisu przedmiotu zamówienia, otrzymują wyraźny sygnał, że powinny one być integralną częścią całego procesu zakupowego – od planowania, przez formułowanie warunków udziału i kryteriów oceny ofert, po zarządzanie realizacją umowy. Podobnie pozytywnie należy ocenić przepisy dotyczące ochrony dokumentacji przetargowej zawierającej informacje wrażliwe o infrastrukturze krytycznej, w tym zalecenie rozważenia trybu przetargu ograniczonego lub odstąpienia od komunikacji elektronicznej na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 6 ustawy PZP.

4. Profesjonalizacja kadr i platforma pzp.gov.pl

Priorytet III, poświęcony profesjonalizacji rynku zamówień publicznych, zawiera konkretne i ambitne propozycje. Wdrożenie ram kompetencyjnych ProcurCompEU, rozwój Akademii Zakupów Publicznych, rozbudowa platformy pzp.gov.pl o moduły e-learningowe i bazę przedsiębiorców, a przede wszystkim plany utworzenia akademickiego kierunku studiów poświęconych zamówieniom publicznym oraz zdefiniowania nowego zawodu specjalisty ds. zakupów publicznych – to inicjatywy, które mogą w perspektywie kilkunastu lat fundamentalnie zmienić jakość kadr zamawiających. Diagnoza zawarta w dokumencie jest trafna: brak spójnych standardów kompetencji i wyspecjalizowanego kształcenia akademickiego to jedna z głównych przyczyn błędów proceduralnych, które co roku generują kosztowne postępowania odwoławcze i unieważnienia.

5. Zielone zamówienia i gospodarka o obiegu zamkniętym

Polityka trafnie identyfikuje zielone zamówienia publiczne jako kluczowy instrument wdrażania zasad zrównoważonego rozwoju w sektorze publicznym. Szczególnie wartościowe jest podkreślenie roli rachunku kosztów cyklu życia (LCC) jako narzędzia, które pozwala zamawiającym wyjść poza pułapkę kryterium najniższej ceny i uwzględniać całkowite koszty posiadania. To podejście jest nie tylko środowiskowo słuszne, ale także finansowo uzasadnione: nierzadko drogie, ale energooszczędne rozwiązanie przynosi zamawiającemu wymierne oszczędności w ciągu całego okresu użytkowania. Polityka słusznie zwraca też uwagę na konieczność mocniejszego uwzględnienia zasad GOZ przy konstruowaniu kryteriów oceny ofert, w tym możliwości naprawy, recyklingu lub ponownego użycia.

III. Obszary wymagające pogłębionej refleksji

1. Napięcie między preferencjami krajowymi a prawem UE

Najważniejszą z perspektywy prawnej słabością Polityki jest napięcie między jej celami a fundamentalnymi zasadami prawa unijnego. Dokument w wielu miejscach zaleca zamawiającym uwzględnianie „potencjału i zdolności krajowych wykonawców z sektora MŚP", preferencję dla produktów z Polski lub UE, skracanie łańcuchów dostaw „z możliwie najszerszym udziałem komponentu krajowego" czy stosowanie kryteriów oceny ofert premiujących lokalną logistykę i lokalne zaplecze wykonawcy. Jednocześnie Traktat o funkcjonowaniu UE (art. 18, 34, 49, 56 TFUE) oraz dyrektywy 2014/24/UE i 2014/25/UE zakazują dyskryminacji wykonawców ze względu na ich pochodzenie lub siedzibę. Trybunał Sprawiedliwości UE wielokrotnie orzekał, że kryteria odległościowe i lokalizacyjne są dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy wynikają z obiektywnych właściwości przedmiotu zamówienia – nie zaś z preferencji politycznych zamawiającego.

Autorzy Polityki wykazują świadomość tego napięcia i starają się poruszać w granicach wyznaczonych przez prawo, odwołując się do art. 404 ustawy PZP (zamówienia obronne) oraz ograniczeń dla wykonawców z państw trzecich na podstawie nowelizacji ustawy PZP wdrażającej wyrok TSUE w sprawie Kolin Inşaat (C-376/22). Problem polega jednak na tym, że dokument strategiczny – który z założenia ma być stosowany przez tysiące zamawiających o zróżnicowanym poziomie kompetencji prawnych – powinien znacznie wyraźniej rozróżniać między tym, co jest prawnie dozwolone, a tym, co jest tylko politycznie pożądane. Zamawiający, który dosłownie przeniesie zalecenia Polityki do dokumentacji postępowania, może znaleźć się w paradoksalnej sytuacji: realizując wytyczne rządu, jednocześnie narusza prawo UE.

2. Ograniczenie udziału wykonawców z państw trzecich – ryzyko błędnej interpretacji

Polityka rekomenduje ograniczenie dostępu do rynku zamówień publicznych dla wykonawców z państw trzecich, powołując się na wyrok TSUE w sprawie Kolin Inşaat. Warto jednak zaznaczyć, że wyrok ten dotyczył wąskiego zagadnienia procesowego – prawa dostępu wykonawcy z państwa trzeciego do akt postępowania odwoławczego przed KIO. Jego rozszerzająca interpretacja jako ogólnej podstawy do wykluczania wykonawców z państw trzecich wymaga ostrożności. Polska jest ponadto związana Porozumieniem GPA w ramach WTO, które nakłada zobowiązania do niedyskryminowania wykonawców z państw-stron tego porozumienia. Zbyt szerokie stosowanie ograniczeń może narazić Polskę na zarzuty naruszenia zobowiązań międzynarodowych.

3. Sztuczna inteligencja – kierunek słuszny, treść skromna

Polityka dostrzega rolę sztucznej inteligencji w systemie zamówień publicznych, jednak jej podejście do tego zagadnienia można ocenić jako zachowawcze i fragmentaryczne. AI pojawia się w dokumencie w trzech kontekstach: jako element Przemysłu 4.0, jako narzędzie wspierające przygotowanie dokumentacji przez zamawiających oraz jako obszar ryzyka w kontekście cyberbezpieczeństwa. Żadnego z tych wątków dokument nie rozwija w sposób wystarczający.

Dokument nie odpowiada na żadne z kluczowych pytań, które praktyka zamówień publicznych już dziś stawia w związku z AI. Przede wszystkim milczy na temat dopuszczalności stosowania AI przez zamawiających w toku postępowania – na przykład przy ocenie ofert, badaniu rażąco niskiej ceny czy analizie podmiotowej wykonawców. Jeśli algorytm wspomaga lub zastępuje człowieka przy ocenie oferty, pojawia się pytanie o odpowiedzialność, obowiązek uzasadnienia i możliwość kontroli takiej decyzji przez wykonawcę i organy odwoławcze. Są to zagadnienia wymagające odpowiedzi, której Polityka nie udziela. Co więcej, dokument pomija całkowicie rozporządzenie UE 2024/1689 w sprawie sztucznej inteligencji (AI Act), które weszło w życie w sierpniu 2024 r. AI Act klasyfikuje niektóre systemy AI wykorzystywane przez organy publiczne jako systemy wysokiego ryzyka, podlegające szczególnym wymogom przejrzystości i nadzoru ludzkiego. Pomięcie tego kontekstu regulacyjnego w dokumencie obowiązującym przez cztery kolejne lata jest poważną luką.

4. Suwerenność technologiczna jako kryterium przetargowe

Postulat stosowania kryteriów oceny ofert związanych z poziomem suwerenności technologicznej zamawianych produktów i usług ICT oraz wymogu przetwarzania danych wyłącznie na terytorium UE jest politycznie zrozumiały w kontekście rosnących zagrożeń cyberbezpieczeństwa. Jednak Komisja Europejska wielokrotnie ostrzegała, że tego rodzaju kryteria mogą prowadzić do protekcjonizmu technologicznego, jeśli nie są oparte na weryfikowalnych, obiektywnych przesłankach bezpieczeństwa. Rozwijające się unijne ramy regulacyjne – Akt o cyberbezpieczeństwie (rozporządzenie UE 2019/881) i dyrektywa NIS2 (dyrektywa 2022/2555) – dają pewne podstawy do stawiania takich wymagań, ale ich implementacja w kryteriach przetargowych wymaga precyzji, której omawiana Polityka jeszcze nie zapewnia. Plany opracowania katalogu kryteriów oceny poziomu suwerenności przez ministra właściwego ds. informatyzacji mogą wypełnić tę lukę, o ile będą realizowane z zachowaniem zgodności z prawem unijnym.

5. Charakter nieobowiązujący Polityki a ryzyko praktyczne

Polityka jest dokumentem strategicznym o charakterze nieobowiązującym – sama w sobie nie zmienia prawa. Jednak zamawiający z sektora administracji rządowej są zobowiązani do sporządzania strategii zarządzania zakupami zgodnych z Polityką (art. 21 ust. 2 ustawy PZP), co w praktyce nadaje jej quasi-wiążący charakter w tej grupie podmiotów. Stwarza to ryzyko mechanicznego przenoszenia zaleceń Polityki do dokumentacji postępowania bez analizy ich zgodności z prawem. Problem ten jest tym poważniejszy, że poziom kompetencji prawnych zamawiających jest w Polsce bardzo zróżnicowany, a małe jednostki samorządu terytorialnego lub instytucje publiczne realizujące zadania zlecone nie dysponują zasobami pozwalającymi na samodzielną, szczegółową analizę zgodności zaleceń strategicznych z prawem unijnym.

6. Ambicje a realia wdrożenia – problem wykonywalności

Polityka stawia sobie i zamawiającym cele wybitnie ambitne. Jednocześnie dokładna lektura części poświęconej systemowi realizacji i podmiotom odpowiedzialnym rodzi wątpliwości co do zdolności realizacji tych ambicji. Zestawienie liczby zadań i podmiotów wiodących – obejmujące kilkadziesiąt działań przypisanych m.in. Prezesowi UZP, ministrom resortowym, NCBiR, PARP, COAR czy organom kontroli – rodzi pytanie, czy którykolwiek z tych podmiotów dysponuje zasobami kadrowymi i finansowymi niezbędnymi do realizacji powierzonych mu zadań równolegle z bieżącą działalnością. Brakuje jednocześnie wyraźnego mechanizmu koordynacji międzyresortowej, który zapobiegłby fragmentaryzacji działań i zapewnił ich spójność.

7. Mierniki – ambitne cele, wybiorcze wskaźniki

Rozdział poświęcony miernikom i zasadom monitorowania zawiera zestaw wskaźników, które w większości mierzą aktywność (liczbę działań, liczbę uczestników szkoleń), a nie efektywność (jakość realizowanych zamówień, oszczędności wynikające z lepszego planowania, zmniejszenie liczby odwołań czy skrócenie średniego czasu postępowania). Wskaźnik dotyczący odsetka ofert MŚP na poziomie przekraczającym 90% jest natomiast z punktu widzenia celów Polityki mylący: dane diagnostyczne pokazują, że odsetek ten wynosi już 88% przy jednoczesnym realnym spadku udziału MŚP w wartości udzielanych zamówień. Liczba złożonych ofert nie jest równoznaczna z liczbą udzielonych zamówień. Polityka powinna bardziej konsekwentnie różnicować te dwie wielkości.

IV. Wpływ Polityki na zamówienia publiczne – ocena szczegółowa

Odrębnej oceny wymagają te zapisy Polityki, które mogą wywrzeć bezpośredni i istotny wpływ na praktykę zamówień publicznych.

• Zalecenie stosowania krótkich terminów płatności (7–14 dni) i płatności częściowych to jeden z najbardziej praktycznych postulatów Polityki. Jeśli zostanie wdrożony przez zamawiających z sektora rządowego, może realnie poprawić płynność finansową MŚP realizujących kontrakty publiczne.
• Obowiązek przeprowadzania Testu MŚP – jeśli zostanie faktycznie wdrożony i odpowiednio monitorowany – może przyczynić się do redukcji nadmiernych wymagań dotyczących obrotu i doświadczenia, które dziś de facto wykluczają MŚP z udziału w wielu postępowaniach.
• Wprowadzenie do praktyki zamawiających „checklisty" do weryfikacji struktury właścicielskiej wykonawców może być instrumentem skutecznym w ograniczaniu ryzyka związanego z dostępem do infrastruktury krytycznej podmiotów zależnych od państw nieprzyjaznych. Skuteczność tego narzędzia będzie jednak zależeć od jakości samej checklisty oraz od kompetencji osób ją stosujących.
• Plany rozbudowy platformy pzp.gov.pl o moduł certyfikacji wykonawców mogą znacząco ułatwić zamawiającym badanie podmiotowe i zmniejszyć obciążenie biurokratyczne związane z gromadzeniem dokumentów podmiotowych.
• Koordynacja zakupów dronów (produktów dual use) przez Centrum Obsługi Administracji Rządowej to novum, które może przyczynić się do zmniejszenia fragmentaryzacji i obniżenia kosztów zakupu tych urządzeń przez jednostki administracji, a jednocześnie poprawić interoperacyjność sprzętu użytkowanego przez różne podmioty publiczne.

V. Konkluzja

Polityka Zakupowa Państwa na lata 2026–2029 jest dokumentem ambitnym, niosącym ze sobą wiele wartościowych inicjatyw. Przełamuje myślenie o zamówieniach publicznych wyłącznie przez pryzmat procedury i stawia je w centrum polityki gospodarczej i bezpieczeństwa państwa. Zawiera konkretne i praktyczne narzędzia – Test MŚP, podejście oparte na LCC, plany rozbudowy platformy pzp.gov.pl, wymagania cyberbezpieczeństwa – które mogą znacząco poprawić jakość polskiego systemu zamówień publicznych.

Jednocześnie dokument nie jest wolny od poważnych słabości. Napięcie między celami polityki przemysłowej a zasadami prawa unijnego nie zostało rozstrzygnięte w sposób wystarczająco precyzyjny, co może prowadzić zamawiających w pułapkę naruszenia prawa. Podejście do sztucznej inteligencji jest niewystarczające i pomija kluczowy kontekst regulacyjny związany z AI Act. Mierniki sukcesu mierzą aktywność, a nie efektywność. Liczba zadań przypisanych podmiotom wiodącym budzi wątpliwości co do ich zrealizowania.

Dla praktyków zamówień publicznych Politykę należy traktować jako mapę kierunkową, nie jako gotowy przepis. Zamawiający, który zechce z niej skorzystać, musi samodzielnie upewnić się, że droga, którą podąża, mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo UE – bo w razie sporu to on, nie autor dokumentu strategicznego, stanie przed Krajową Izbą Odwoławczą lub sądem. W przypadku poważnych wątpliwości co do zgodności planowanych działań z prawem, szczególnie w zamówieniach o wysokiej wartości lub strategicznym charakterze, warto rozważyć skorzystanie z instytucji kontroli uprzedniej dokumentów zamówienia przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, przewidzianej w art. 614 ustawy PZP.

Polityka wyznacza kierunek, który jest wart podążania. Pytanie o metody jego realizacji pozostaje otwarte – i to właśnie pytanie będzie wyznaczać jakość polskiego systemu zamówień publicznych przez najbliższe cztery lata.