Naruszenie wymagań technicznych i organizacyjnych składania ofert jako podstawa odrzucania oferty

Wstęp

Współczesne zamówienia publiczne opierają się na wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej. Digitalizacja procesów udzielania zamówień publicznych przyczynia się do ich usprawnienia, a także zapewnienia transparentności oraz równego dostępu dla wykonawców. Niemniej jednak, ustawa Prawo zamówień publicznych (p.z.p.) przewiduje sytuacje, w których naruszenie wymagań technicznych i organizacyjnych dotyczących składania ofert przy użyciu środków komunikacji elektronicznej może prowadzić do ich odrzucenia.

Podstawa prawna

Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy p.z.p., zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli nie została sporządzona lub przekazana w sposób zgodny z wymaganiami technicznymi oraz organizacyjnymi sporządzania lub przekazywania ofert przy użyciu środków komunikacji elektronicznej określonymi przez zamawiającego. Oznacza to, że każdy wykonawca, składając ofertę, musi dostosować się do wytycznych zamawiającego dotyczących narzędzi, formatów plików czy sposobu ich podpisywania.

Wymagania techniczne i organizacyjne

Szczegółowe wymogi dotyczące składania ofert drogą elektroniczną są określone w art. 67 p.z.p. Zamawiający zobowiązany jest w ogłoszeniu postępowania o udzielenie zamówienia podawać informacje o środkach komunikacji elektronicznej, przy użyciu których będzie komunikował się z wykonawcami lub uczestnikami konkursu, oraz informacje o wymaganiach technicznych i organizacyjnych sporządzania, wysyłania i odbierania korespondencji elektronicznej[1].

Z kolei art. 68 p.z.p. precyzuje, że przekazywanie dokumentów krytycznych[2] powinno odbywać się w sposób zapewniający:

• integralność,

• autentyczność,

• nienaruszalność danych,

• poufność treści do momentu upływu terminu składania ofert.

Podczas gdy wywiązanie się z pierwszych trzech wymagań leży zdecydowanie po stronie wykonawcy i jest realizowane poprzez złożenie odpowiedniego podpisu elektronicznego, to spełnienie warunku zachowanie poufności treści dokumentów krytycznych do momentu upływu terminu ich składania zależy głównie od firmy dostarczającej platformę zakupową[3] wskazaną przez zamawiającego. Zdaniem autora w każdym przypadku, w którym funkcjonalność stosowanej platformy zakupowej wymaga przekazywania dokumentów krytycznych w postaci niezaszyfrowanej[4], odpowiedzialność za spełnienie tego warunku spoczywa de facto na zamawiającym, a nie na wykonawcy.

Ponadto, zgodnie z art. 63 p.z.p., w postępowaniu o udzielenie zamówienia dokumenty krytyczne składa się, pod rygorem nieważności, w formie elektronicznej[5] (w przypadku zamówień powyżej progów unijnych) lub w postaci elektronicznej opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym[6], podpisem zaufanym[7] lub podpisem osobistym[8].

Naruszenie wymagań technicznych

Naruszenie wymagań technicznych dotyczy błędów związanych z infrastrukturą informatyczną oraz sposobem przesyłania i zabezpieczania dokumentów elektronicznych. Do najczęstszych naruszeń wykonawcy należą:

• Nieprawidłowy format plików – np. przesłanie dokumentu w formacie nieobsługiwanym przez system zamawiającego.

• Błędny podpis elektroniczny – brak wymaganego podpisu elektronicznego, nieprawidłowe jego umiejscowienie lub wykorzystanie niewłaściwego rodzaju podpisu.

• Niezgodność z wymaganiami systemowymi – użycie przestarzałego oprogramowania, które nie spełnia wymagań technicznych zamawiającego.

• Problemy z przesyłaniem dokumentów krytycznych – nieudane przesłanie plików, błędy w systemie lub przekroczenie maksymalnego rozmiaru plików.

Naruszenie wymagań organizacyjnych

Naruszenie wymagań organizacyjnych składania ofert odnosi się do sytuacji, w których wykonawca nie przestrzega określonych przez zamawiającego zasad proceduralnych związanych z procesem składania oferty. Do najczęstszych przypadków należą:

• Nieprzestrzeganie procedury składania ofert.

• Nieprzekazanie wszystkich wymaganych dokumentów – np. brak wymaganych oświadczeń (JEDZ), pełnomocnictw lub innych dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału.

• Nieprawidłowy sposób przesyłania oferty – np. użycie innego systemu teleinformatycznego niż wskazany przez zamawiającego.

• Błędy w podpisywaniu dokumentów – np. złożenie podpisu przez osobę nieuprawnioną lub brak wymaganych podpisów.

• Nieprzestrzeganie zasad poufności – np. wcześniejsze ujawnienie treści oferty lub niedochowanie procedury szyfrowania dokumentów (ten przypadek, jak wskazano wcześniej dotyczy zamawiającego poprzez wybór niezaufanej platformy zakupowej).

Naruszeń wymagań organizacyjnych może się dopuścić nie tylko wykonawca, ale także zamawiający, który poprzez wybór nieodpowiedniej platformy zakupowej może nie zapewnić poufność danych zawartych w przesyłanych przez wykonawcę dokumentach krytycznych.

Konsekwencje odrzucenia oferty

Należy pamiętać, że odrzucenie oferty z powodu niespełnienia wymagań technicznych i organizacyjnych ma zwykle poważne skutki dla zamawiającego i dla wykonawcy.

Konsekwencje dla zamawiającego

• Ryzyko unieważnienia postępowania – Jeśli oferta została odrzucona bez dostatecznych podstaw, wykonawca może złożyć odwołanie do KIO, co może skutkować koniecznością ponownej oceny ofert lub nawet unieważnieniem całego postępowania.

• Opóźnienia w realizacji zamówienia – Dłuższy czas rozstrzygania przetargu i ewentualne odwołania mogą skutkować opóźnieniem realizacji projektu, co w przypadku inwestycji publicznych może mieć poważne konsekwencje.

• Koszty prawne i proceduralne – Postępowanie przed KIO oraz potencjalne unieważnienie decyzji mogą narazić zamawiającego na dodatkowe koszty, np. zwrot wpisu odwoławczego czy opłaty za reprezentację prawną.

• Konsekwencje finansowe – W skrajnych przypadkach odrzucony wykonawca może dochodzić odszkodowania, jeśli niesłuszna decyzja zamawiającego doprowadziła do jego strat finansowych.

Konsekwencje dla wykonawcy

• Utrata szansy na realizację zamówienia – Odrzucenie oferty eliminuje wykonawcę z postępowania, co oznacza brak możliwości zdobycia zamówienia i wynikających z niego przychodów.

• Strata poniesionych kosztów – Przygotowanie oferty wiąże się z kosztami (m.in. analiza specyfikacji, przygotowanie dokumentacji, zatrudnienie ekspertów), które mogą nie zostać odzyskane.

• Potrzeba dochodzenia swoich praw – W przypadku nieuzasadnionego odrzucenia wykonawca może być zmuszony do wniesienia odwołania do KIO, co wiąże się z dodatkowymi kosztami i koniecznością zaangażowania prawników.

• Ryzyko wykluczenia z przyszłych postępowań – Jeśli odrzucenie wynika z poważnych naruszeń (np. podanie nieprawdziwych informacji), zamawiający może uznać wykonawcę za nierzetelnego i wykluczyć go z kolejnych przetargów.

Przykłady orzeczeń KIO

Kwestia naruszenia postanowień art. 226 ust. 1 pkt 6 p.z.p., po wejściu w życie nowej ustawy poruszana była w wielu orzeczeniach Krajowej Izby Odwoławczej. Oto przykłady wybranych wyroków:

W sprawie KIO 3609/23 Krajowa Izba Odwoławcza rozpatrywała odwołanie konsorcjum wykonawców, których oferta została odrzucona przez zamawiającego z powodu kompresji dokumentów w formacie .rar. Zamawiający argumentował, że format ten nie został wskazany w przepisach dotyczących Krajowych Ram Interoperacyjności[9]. Izba uznała, że brak jednoznacznego zakazu stosowania tego formatu w SWZ oraz możliwość otwarcia i zweryfikowania treści oferty przez zamawiającego oznaczały, iż jej odrzucenie było nieuzasadnione. W konsekwencji KIO nakazała unieważnienie odrzucenia oferty oraz ponowną ocenę ofert, obciążając kosztami postępowania zamawiającego.

W sprawie KIO 1977/22 dotyczącej postępowania o wartości nieprzekraczającej progów unijnych, zamawiający zażądał od jednego z wykonawców złożenia wyjaśnień w zakresie wyliczenia ceny. Co istotne, zamawiający w SWZ wskazał, że wszystkie dokumenty wchodzące w skład oferty oraz składane w trakcie postępowania należy złożyć na wskazanej platformie zakupowej w postaci elektronicznej, podpisane jednym z dopuszczonych podpisów elektronicznych. Wykonawca przesłał wyjaśnienia ze swojego adresu e-mail (wskazanego w złożonej wcześniej ofercie). Wysłana wiadomość zawierała załącznik w postaci edytowalnego pliku w formacie Microsoft® Word. Odwołujący podnosił, że „załącznik do wiadomości zawierający wyjaśnienia wykonawcy nie został podpisany żadnym z podpisów, czego wymagała (…) SWZ.

Izba wskazała, że „na gruncie p.z.p. ustawodawca wprowadził wymóg pisemnego prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie (art. 20 ust. 1 p.z.p.). W praktyce oznacza to, że co do zasady czynności określone w p.z.p. dokonuje się pisemnie, chyba że dana czynność wymaga wskazanej w ustawie formy szczególnej (np. art. 63 p.z.p.). Przy tym pisemność na kanwie p.z.p. została zdefiniowana w art. 7 pkt 16 p.z.p.[10]”.

Izba stwierdziła także, że nawet gdyby przyjąć, że zamawiający odmienne uregulował wymogi co do składania wyjaśnień, niż wskazane w przywołanych normach p.z.p., to dokumentacja postępowania miałaby charakter bezwzględnie nieważny (art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 8 ust. 1 p.z.p.), więc nie byłoby możliwym odrzucenie oferty wykonawcy (…) na tej podstawie.”

W sprawie KIO 554/23 Krajowa Izba Odwoławcza rozpatrywała odwołanie (…) wobec czynności polegającej na odrzuceniu oferty, w który zarzucono zamawiającemu naruszenie m.in. art. 226 ust. 1 pkt 6 p.z.p.

„W uzasadnieniu Odwołujący wskazał m.in., że złożył ofertę w sposób opisany w (…) SWZ, przez platformę e-Zamówienia, otrzymując Elektroniczne Potwierdzenie Przesłania oraz Elektroniczne Potwierdzenie Odbioru Oferty. Zamawiający zapoznał się z treścią oferty, gdyż została ona ujęta w zbiorczym zestawieniu ofert. Z zawiadomienia o odrzuceniu ofert wynika, iż oferta Odwołującego została odrzucona, ponieważ zdaniem Zamawiającego: Wykonawca przekazał Zamawiającemu elektroniczne odwzorowanie (podpisany plik w formacie .pdf, dalej „skan interaktywnego Formularza oferty”) Formularza ofertowego, a nie (jak wymagał Zamawiający) interaktywny Formularz ofertowy udostępniony na Platformie e-Zamówienia.”.

Izba uwzględniła odwołanie. W ocenie Izby odrzucenie oferty Odwołującego na wskazanych podstawach faktycznych należy uznać, za wyraz nadmiernego formalizmu. Jakkolwiek zgodzić się należy z Zamawiającym, że Odwołujący nie zastosował się do wszystkich wymogów SWZ dotyczących formalnych aspektów jej złożenia to jednak, trudno uznać, że uchybienia te są tej rangi, że skutkują one odrzuceniem oferty na wskazanej przez Zamawiającego podstawie prawnej. Nie może bowiem umykać uwadze cel wprowadzania określonych uregulowań w SWZ. Oferta złożona przez Odwołującego stanowi dokument elektroniczny, została przekazana poprzez Platformę e-Zamówienia, została opatrzona podpisem co do którego Zamawiający nie zgłasza zastrzeżeń oraz jest zgodna z warunkami zamówienia. W sytuacji, gdy Odwołujący skorzystał z interaktywnego formularza, tyle, że sporządził jego skan i jest możliwe zapoznanie się z treścią złożonej przez niego oferty, to trudno uznać za usprawiedliwione okolicznościami sprawy jej odrzucenie tylko dlatego, że nie został przekazany interaktywny formularz oferty, lecz jego skan. Formalizm postępowania nie jest celem samym w sobie. W sprawie zostało wykazane, że oferta Odwołującego, złożona w formie podpisanego skanu tego formularza, została złożona w postępowaniu w zakreślonym terminie, a także, że po stronie Zamawiającego istniała możliwość zapoznania się z jej treścią i przeprowadzenia jej oceny i badania.

Podsumowanie

Digitalizacja procesów przetargowych oraz elektroniczne składanie ofert to rozwiązania, które z jednej strony usprawniają i przyśpieszają postępowania zamówień publicznych, a z drugiej strony nakładają na wykonawców obowiązek ścisłego przestrzegania określonych wymagań technicznych i organizacyjnych.

Dla zamawiających kluczowe jest, aby w dokumentacji przetargowej jasno określać wymagania dotyczące formy, formatu oraz sposobu przesyłania dokumentów krytycznych. Brak precyzji w określeniu tych wymagań lub ich niezgodność przepisami prawa mogą stanowić podstawę do wniesienia odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej. W konsekwencji mogą zmusić zamawiającego do ponownej oceny ofert lub nawet unieważnienia całego postępowania.

Z kolei wykonawcy, którzy nie dostosują się do wytycznych, ryzykują utratę szansy na realizację zamówienia oraz poniesienie strat wynikających z kosztów przygotowania oferty. W sytuacjach, gdy oferta zostanie odrzucona niesłusznie, wykonawca ma możliwość dochodzenia swoich praw poprzez odwołania, jednak proces ten wiąże się z dodatkowymi kosztami oraz opóźnieniami.

Podpisy elektroniczne – kwalifikowany, zaufany oraz osobisty – pełnią kluczową rolę w zapewnieniu autentyczności i integralności składanych dokumentów. Prawidłowe stosowanie tych narzędzi jest nie tylko obowiązkowe, ale również jest fundamentem transparentności całego procesu przetargowego.

Warto zaznaczyć, że nadmierny formalizm może prowadzić do niepotrzebnych komplikacji. Zamawiający powinni unikać sytuacji, w których bardzo rygorystyczne, nieelastyczne egzekwowanie wprowadzonych wymagań staje się celem samym w sobie, zamiast narzędziem umożliwiającym efektywną realizację zamówienia. Kluczowe jest, aby stawiane wymagania przyczyniały się do usprawnienia procesu, a nie ograniczały możliwości skutecznego udziału w postępowaniu.

Podsumowując, przestrzeganie wymagań technicznych i organizacyjnych chroni zamawiających przed ryzykiem sporów prawnych i strat finansowych, jednocześnie umożliwiając wykonawcom uczciwą konkurencję. Efektywność całego systemu zamówień publicznych zależy więc od zbalansowania rygorystycznych wymogów formalnych z elastycznością, która pozwala na dostosowanie procedur do rzeczywistych potrzeb realizacji zamówienia.

PRZYPISY

1. Zobacz Rozporządzenie w sprawie sposobu sporządzania i przekazywania informacji oraz wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych oraz środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursie (ustawa z dnia 18 lipca 2002 r. Dz. U. z 2020 r. poz. 344). ↑

2. W celu uniknięcia powtórzeń w artykule wprowadzono pojęcie „dokumentów krytycznych”, którymi są oferty, wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub w konkursie, w tym oświadczenia JEDZ. ↑

3. Procedowany jest obecnie projekt ustawy o zmianie ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa mający na celu wdrożenie do polskiego porządku prawnego dyrektywy NIS2. Prawdopodobne jest zaliczenie dostawców platform zakupowych do tzw, podmiotów kluczowych lub ważnych z całą konsekwencją przynależności do określonej grupy. ↑

4. Ustawa p.z.p. nie nakłada obowiązku szyfrowania jakichkolwiek dokumentów, jednak szyfrowanie stanowi często metodę zapewnienia wymaganej ustawą poufności. ↑

5. Elektroniczną formę czynności prawnej określa art. 781 § 1. k.c. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) ↑

6. Zobacz art. 5 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. 2013 r. poz. 262 ze zm.). ↑

7. Zobacz §15 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 29 czerwca 2020 r. w sprawie profilu zaufanego i podpisu zaufanego (Dz. U. 2020 poz. 1194). ↑

8. Zobacz art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz. U. z 2022 r. poz. 671). ↑

9. Krajowe Ramy Interoperacyjności opierają się na przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne Dz. U. 2005 Nr 64 poz. 565 (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1557, 1717). Dodatkowo, szczegółowe wymagania dotyczące formatów danych i sposobu ich przesyłania są określane w Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 maja 2024 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych Dz.U. 2024 poz. 773. ↑

10. Treść art. 7 pkt 16 PZP stanowi krajową implementację art. 2 ust. 1 pkt 18 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26-02-2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz. U. L 94 z 28.03.2014, str. 65) ↑