W ostatnim czasie w prasie pojawia się dużo artykułów poświęconych problemowi informatyzacji zamówień publicznych. Od wielu miesięcy dyskutuje się też o tym w środowiskach zamawiających i wykonawców. Trudno się temu dziwić — istnieje kilka przyczyn tego wzmożonego zainteresowania.
Pierwszą przyczyną jest konieczność użycia od 18 kwietnia 2018 r. środków komunikacji elektronicznej do składania formularza Jednolitego Europejskiego Dokumentu Zamówienia — obowiązek wynikający z art. 10a Pzp z 2004 r. Jednocześnie ustawa nowelizująca z 22 czerwca 2016 r. w art. 17 dopuściła w postępowaniach wszczętych i niezakończonych przed 18 kwietnia 2018 r. (a w postępowaniach centralnego zamawiającego przed 18 kwietnia 2017 r.) możliwość składania oświadczeń, w tym JEDZ, także w formie pisemnej. Okres tego odroczenia właśnie upłynął.
Drugiej przyczyny upatrywać można w zbliżającym się obowiązku użycia środków komunikacji elektronicznej w odniesieniu do całej komunikacji między zamawiającym a wykonawcą — obowiązek ten wejdzie w życie 18 października 2018 r. Kolejną przyczyną jest zakończony podpisaniem umowy przetarg nieograniczony prowadzony przez Ministerstwo Cyfryzacji, którego przedmiotem (umowa z 6 kwietnia 2018 r.) jest „Zaprojektowanie, budowa i wdrożenie Platformy e-Zamówień wraz z usługą hostingu”.
Nowe pojęcia
W kontekście elektronizacji zamówień publicznych pojawiły się nowe pojęcia, które nie są do końca zrozumiałe. Celowe wydaje się wyjaśnienie co najmniej trzech spośród nich: Portal e-Zamówienia, Miniportal e-Zamówień oraz Portal e-Usług.
Portal e-Zamówienia to rozwiązanie centralne obejmujące centralne repozytorium danych wraz z hostingiem, moduł przyjmowania, zabezpieczania i udostępniania ofert oraz wniosków, a także moduły pozwalające na gromadzenie ogłoszeń krajowych i europejskich. W kolejnych etapach zaplanowano wdrożenie modułów analitycznych, prowadzenia aukcji i licytacji elektronicznych oraz integrację z usługą odwołań. Umowa Ministerstwa Cyfryzacji dotyczy właśnie zaprojektowania i budowy tego portalu.
Miniportal e-Zamówień to pojęcie wprowadzone w komunikacie z 12 kwietnia 2018 r. „Elektronizacja zamówień publicznych”. Ma być „przyjaznym i nieodpłatnym rozwiązaniem umożliwiającym komunikację elektroniczną między zamawiającym i wykonawcami, w szczególności elektroniczne składanie ofert i wniosków oraz oświadczeń, w tym JEDZ”. Wersja testowa ma powstać nie później niż w sierpniu 2018 r. Miniportal stanowi rozwiązanie zastępcze — niezbędne, ponieważ Portal e-Zamówień może nie osiągnąć w porę wymaganej funkcjonalności.
Portal e-Usług to rozwiązanie teleinformatyczne pozwalające na realizację czynności związanych z prowadzeniem i uczestniczeniem w postępowaniu w sposób przyjazny dla użytkownika, przy jednoczesnej współpracy z Portalem e-Zamówienia. Do 15 maja 2018 r. dane niezbędne do budowy (adaptacji) portali e-Usług miały zostać udostępnione publicznie. Pojawiła się też informacja, że „planowane są prace nad stworzeniem państwowego Portalu e-Usług, który będzie stanowił istotny instrument w polityce zakupowej państwa”.
Wdrażane rozwiązania muszą zapewniać najwyższą niezawodność i gwarantować ciągłość działania — przerwy w funkcjonowaniu portali mogą w skrajnych przypadkach skutkować unieważnieniem postępowania i utratą środków europejskich.
Wybór formatu pliku jednolitego dokumentu
Zamawiający formułując wymagania musi stosować się do zasady niedyskryminacji — ograniczeniem konkurencji byłoby np. wymaganie przekazania JEDZ w formacie wymagającym specjalistycznego oprogramowania, które nie jest powszechnie dostępne.
UZP wydał instrukcję zawierającą przykładowe formaty danych, spośród których zamawiający może dokonać wyboru, wskazując jednocześnie, że wykonawca może przygotować dokument także w każdym innym formacie określonym rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 27 czerwca 2017 r. Rozporządzenie to w § 4 odsyła do załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności — zamawiający powinien być więc przygotowany na odczytanie pliku w jednym z ponad czterdziestu formatów.
Autorzy instrukcji, dbając o nieograniczanie konkurencji, poszli zbyt daleko: korzystający z niej mogą uznać za dopuszczalne przesłanie JEDZ w formacie pliku graficznego (np. .jpg, .tiff), dźwiękowego (np. .mp3) lub krótkiego filmu (np. .mp4). Tymczasem możliwość określenia dopuszczalnych formatów danych (§ 2 ust. 1 rozporządzenia) wprowadzono właśnie po to, by uzyskać dokument w postaci najlepiej dostosowanej do potrzeb zamawiającego.
Zdaniem autora wybór formatów dokonany przez zamawiającego powinien wiązać wykonawcę — który w razie uznania, że wymagany format uniemożliwia lub istotnie utrudnia przekazanie dokumentu, ma do dyspozycji środki odwoławcze. Autor zaleca preferowanie bezpłatnego serwisu eESPD Komisji Europejskiej i wskazanie formatu .xml jako obowiązującego. Serwis pozwala wypełnić, ponownie wykorzystać, pobrać i wydrukować JEDZ; potrafi też automatycznie pobrać część informacji z ogłoszenia w TED (Tenders Electronic Daily).
Taki wybór nie stanowi ograniczenia konkurencji: narzędzie jest bezpłatne i ogólnodostępne, schemat .xml (opisany w .xsd) jest jawny, co otwiera możliwość tworzenia dedykowanych aplikacji po obu stronach. W każdym przypadku, w którym zamawiający nie będzie w stanie odczytać pliku, może i powinien skorzystać z uprawnień z art. 26 ust. 3 Pzp, wzywając wykonawcę do uzupełnień.
Podpisanie jednolitego dokumentu
Aby przesłany JEDZ wywoływał skutki prawne, musi zostać opatrzony podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą kwalifikowanego certyfikatu — tylko wówczas zapewniona jest integralność dokumentu i jednoznaczna identyfikacja podpisującego. Warto podkreślić, że samo pojęcie „podpis elektroniczny” (bez doprecyzowania) obejmuje wszelkie podpisy złożone środkami elektronicznymi — w tym ciąg znaków wprowadzony pod treścią dokumentu za pomocą edytora tekstów czy zeskanowany podpis odręczny.
Niezaprzeczalność, że nikt nie podszywa się pod osobę podpisującą, zapewniana jest przez ściśle zdefiniowane procedury podmiotu wydającego podpis — gwarancją ich zastosowania jest możliwość weryfikacji podpisu na podstawie dołączonego kwalifikowanego certyfikatu. Tożsamość podpisującego gwarantuje wydawca podpisu, natomiast wiarygodność wydawcy — Narodowe Centrum Certyfikacji pod kontrolą Ministra Cyfryzacji.
Osoba upoważniona do składania oświadczeń musi posiadać podpis elektroniczny weryfikowany kwalifikowanym certyfikatem. Jeżeli uprawnienia do podpisywania nie wynikają z rejestru, wraz z wnioskiem lub ofertą konieczne jest dostarczenie pełnomocnictwa. Zamawiający nie musi posiadać własnego podpisu — wystarczy bezpłatna licencja na oprogramowanie do weryfikacji. W razie negatywnej weryfikacji zamawiający powinien skorzystać z uprawnień z art. 26 ust. 3 lub 3a Pzp.
Szyfrowanie jednolitego dokumentu
JEDZ przekazywany jest zamawiającemu przed terminem składania ofert — jego treść nie powinna być dostępna dla stron postępowania. Można to osiągnąć szyfrując dokument i przekazując hasło pozwalające na odszyfrowanie wraz z ofertą składaną (do 17 października 2018 r.) w formie pisemnej.
Instrukcja UZP sugeruje zastosowanie jednego z programów szyfrujących — wymienia m.in. AES Crypt, 7-Zip, Smart Sign oraz komercyjny Adobe Acrobat. Zamawiający, korzystając z hasła otrzymanego wraz z ofertą, odszyfrowuje JEDZ. W każdym przypadku, w którym odszyfrowanie nie powiodło się, zamawiający powinien wezwać wykonawcę do uzupełnień na podstawie art. 26 ust. 3 lub 3a Pzp.
Spodziewany wpływ elektronizacji na system zamówień publicznych
Ton publikacji ukazujących się w prasie jest zróżnicowany — pojawiają się informacje wróżące zapaść systemu zamówień publicznych. Zdaniem autora takie przewidywania są zbyt daleko idące. Należy wyraźnie odróżnić dwa etapy: etap pierwszy wyznacza data 18 kwietnia, a drugi 18 października 2018 r.
Trudności etapu pierwszego rozwiązuje w znacznym stopniu Instrukcja UZP. Szkoda jednak, że nie zasugerowała ona stosowania formatu .xml i narzędzia Komisji Europejskiej oraz nie nadała odpowiednio wysokiej rangi wymaganiom zamawiającego co do stosowanych formatów plików.
Sam obowiązek korzystania ze środków komunikacji elektronicznej należy ocenić pozytywnie — pozwoli budować zaufanie do tej formy wymiany informacji i doprowadzi do stopniowego rozstania z archaicznym faksem. Obecnie nie wszyscy zamawiający podają adresy poczty elektronicznej, a wiele systemów blokuje załączniki określonego typu lub o określonej wielkości. Obowiązek stosowania poczty elektronicznej wymusi dostosowanie programów pocztowych do wymagań wynikających z ich roli.
Etap drugi jest na razie przyszłością. Z pewnością źle się stało, że Platforma e-Zamówień najprawdopodobniej nie osiągnie w odpowiednim czasie oczekiwanej funkcjonalności — fakt ten nie stanowi jednak podstawy do wniosków o załamaniu systemu zamówień. Przepisy dyrektyw UE nakazują państwom członkowskim wprowadzenie od 18 października 2018 r. komunikacji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a nie wybudowanie jakiegokolwiek systemu informatycznego.
Ważna uwaga na koniec
Funkcjonuje błędne przekonanie, że skan pisma opatrzonego pieczęcią i odręcznym podpisem jest bardziej wiarygodny niż to samo pismo w postaci pliku edytowalnego. Czynności skanowania sprawiają, że pismo staje się nieczytelne dla komputera — niemożliwe lub bardzo trudne jest jego automatyczne dalsze wykorzystanie, w tym przetwarzanie treści z funkcjami kopiuj-wklej oraz wyszukiwanie fraz.
Dla przykładu, niniejszy artykuł w postaci pierwotnej zajmuje na dysku ok. 30 KB, po przetworzeniu do pliku .pdf — 195 KB, a po wydrukowaniu, podpisaniu, opieczętowaniu, zeskanowaniu i zapisaniu w formacie .pdf — ponad 4 500 KB. Wielkość pliku wzrosła 150 razy, a wiarygodność obu pism jest identyczna — obydwa po prostu nie są wiarygodne. Gdy pełna wiarygodność jest wymagana, konieczne jest opatrzenie dokumentu podpisem weryfikowanym kwalifikowanym certyfikatem.
Istnieje obawa, że nadawcy niesłusznie niedowierzając podpisowi elektronicznemu będą elektronicznie podpisywać skany z pieczęcią i podpisem odręcznym, tracąc tym samym funkcjonalność pliku oryginalnego. Gorąco zachęcam zamawiających i wykonawców do uwzględnienia wniosków wynikających z powyższej uwagi w postępowaniach, w których uczestniczą.
Artykuł opublikowano w miesięczniku Zamówienia Publiczne Doradca 2018, nr 4, s. 25–31.